UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE -UFRN CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES- CCHLA PROGRAMA PÓS-GRADUAÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS- PPGCS MESTRADO EM CIÊNCIAS SOCIAIS IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MOSSORÓ/RN: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL MÁRCIA DA SILVA PEREIRA CASTRO NATAL/RN 2009 MÁRCIA DA SILVA PEREIRA CASTRO IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MOSSORÓ/RN: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais. Orientador: Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza NATAL/RN 2009 Catalogação da Publicação na Fonte. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes (CCHLA). Castro, Márcia da Silva Pereira. Implementação da política de assistência social em Mossoró/RN : uma avaliação a partir dos centros de referência da assistência social / Márcia da Silva Pereira Castro, 2009. 168 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) ± Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais, Natal, 2009. Orientador: Prof.º Dr. Lincoln Moraes de Souza 1. Política pública - Dissertação. 2. Assistência social ± Mossoró Dissertação. 3. Centro de Referência de Assistência Social ± Mossoró -Dissertação. I. Souza, Lincoln Moraes de. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título. RN/BSE-CCHLA CDU 364 (813.2) MÁRCIA DA SILVA PEREIRA CASTRO IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM MOSSORÓ/RN: UMA AVALIAÇÃO A PARTIR DOS CENTROS DE REFERÊNCIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL APROVADA EM ___/___/2009 BANCA EXAMINADORA ________________________________ Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza Orientador ________________________________ Prof. Dr. João Matos Filho Examinador ________________________________ Profa. Dra. Safira Bezerra Ammann Examinadora A todas as pessoas que solidariamente têm a convicção de se comprometer com a defesa dos direitos básicos do ser humano sem jamais deixar-se abater pela luta cotidiana dos interesses egocêntricos. Aos meus pais, Francisco Pereira de Paula e Maria Marcina da Silva Pereira, razão da minha existência. In memoria, de Antonio Ferreira da Silva (Antonio de Abílio, meu avô), trabalhador UXUDO RSHUiULR GH VDOLQD YHUHDGRU ³SHUVRQDJHP LQYLVtYHO´ QD KLVWyULD GH Mossoró. DEDICO AGRADECIMENTOS Ao professor Lincoln Moraes de Souza, pela seriedade, dedicação, empenho, satisfação e disponibilidade no ato de compartilhar seus infindáveis conhecimentos. As companheiras dessa jornada, Carla Yara, Ivonete Soares e Edilene Jales. Muitos foram os momentos de angústia, apreensão, mas também de alegria e satisfação a cada conquista realizada. As professoras do Departamento de Serviço Social da UERN, especialmente Gilcélia Batista de Góis e Maria do Perpétuo Socorro, pelo apoio despendido para meu êxito no mestrado. Às assistentes sociais dos Centros de Referência da Assistência Social de Mossoró e da Gerência Executiva de Desenvolvimento Social, pela disponibilidade na concessão de informações sobre as unidades. À gestora da Política Municipal de Assistência Social, Fernanda Kaline, pela acessibilidade aos documentos e dados que subsidiaram a pesquisa empírica. Aos professores e técnicos administrativos do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, pela lisura e compromisso no trato das questões acadêmicas. À banca examinadora, que se disponibilizou a contribuir, no momento final dessa jornada, com seus conhecimentos e observações. Ao professor Alcir Leopoldo, pela atenção dedicada à correção ortográfica. 3RU ILPDRV IDPLOLDUHV GHVFXOSDVSHODVKRUDV ³URXEDGDV´GR FRQYtYLR IUDWHUQR Muitos foram os momentos de incompreensão, mas também de recompensas. O sal da Terra Anda, quero te dizer nenhum segredo Falo nesse chão da nossa casa Vem que tá na hora de arrumar Tempo, quero viver mais 200 anos Quero não ferir meus semelhantes Nem por isso eu quero me ferir. Vamos precisar de todo mundo Pra banir do mundo a opressão Para construir a vida nova Vamos precisar de muito amor A felicidade mora ao lado E quem não é tolo pode ver A paz na Terra, amor, O pé na terra A paz na Terra, amor O sal da Terra És o mais bonito dos planetas Tão te maltratando por dinheiro Tu que és a nave, nossa irmã Canta, leva tua vida em harmonia E nos alimenta com teus frutos Tu que és do homem a maçã Vamos precisar de todo mundo Um mais um é sempre mais que dois Pra melhor juntar as nossas forças É só repartir melhor o pão Recriar um paraíso agora Para merecer quem vem depois Deixa nascer o amor Deixa fluir o amor Deixa crescer o amor Deixa viver o amor O sal da Terra. Beto Guedes/Ronaldo Bastos RESUMO A atual Política Nacional de Assistência Social (PNAS) é o instrumento que regulamenta a organização e a prestação de medidas socioassistenciais. Sistematizada e aprovada em 2004 a partir da Criação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) em 2003, ela reafirma os princípios democráticos da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), com destaque para a universalização e a igualdade dos direitos sociais no acesso aos atendimentos assistenciais. Na perspectiva do SUAS, a PNAS ressalta o campo da informação, monitoramento e avaliação como forma de maior regulação, organização e controle por parte do Governo Federal atentando para os princípios da descentralização e participação. Esse reordenamento político-institucional se dá através do pacto entre os três entes federativos, em que a implementação da política torna-se tarefa compartilhada dos entes federados autônomos, estabelecido através da divisão de responsabilidades. Ao município, considerado como menor unidade territorial da federação e mais próxima da população usuária, cabe a responsabilidade básica de municiar e manter a base de dados da REDE SUAS atualizada e detectar famílias que vivem em situação de vulnerabilidade social. Para além dessas responsabilidades, os municípios que possuem total autonomia na gestão de suas ações, devem: organizar a proteção social básica e a proteção social especial que, através dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e dos Centros de Referência Especializada da Assistência Social (CREAS), são responsáveis pela oferta de programas, projetos e serviços que fortaleçam os vínculos familiares e comunitários; promover os beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e transferência de renda; vigiar os direitos violados no seu território; potencializar a função protetora das famílias e a organização de seus usuários. Mossoró/RN, município qualificado como autônomo na gestão da assistência social, possui cinco CRAS que, como equipamentos públicos, são considerados as principais unidades de proteção social básica, visto que são responsáveis pela articulação com as demais instituições que compõem a rede de proteção social local. Também conhecido como Casa da Família, o CRAS, dentre outros programas e serviços, oferta o Programa de Atenção Integral às Famílias (PAIF), o ProJovem Adolescente, serviços de convivência socioeducativa, encaminhamentos para outras políticas públicas ou rede de serviços socioassistenciais, prestação de informações, dentre outros. Neste vasto campo de atuação, os assistentes sociais se destacam como principais agentes implementadores da política de assistência social no âmbito do município, seguidos por psicólogos e pedagogos que devem ser concursados, ou seja, servidores efetivos, como uma das formas de garantir uma prestação de serviço continuada à população que vive no entorno das unidades. Todavia, o que se verifica é uma negligência para com o aparato normativo da assistência social, que compromete não só a qualidade dos programas e serviços, mas também a consolidação da política de assistência social como política pública de direito social. Palavras-chave: Implementação de políticas públicas; política de assistência social; Centro de Referência de Assistência Social. ABSTRACT The current National Policy for Social Assistance (PNAS) is the instrument that regulates the organization and procedures of social-welfare actions. Developed and approved in 2004 since the Unified Social Assistance System (ITS) was crated in 2003, it reaffirms the democratic principles of the Social Assistance Organic Law (LOAS) focusing on the universalization of social rights and equality of rights when accessing the social-welfare system. In the SUAS point of view, the PNAS highlights the information, monitoring and evaluation fields for being the best way to assure the regulation, organization and control by the Federal Government paying attention to the principles of decentralization and participation. This political-institutional rearrangement occurs through the pact among all the three federal entities. The pact deals with the implementation of the task. It says that it has to be shared between the federal autonomous entities, established by dividing responsibilities. To the cities, considered as the smallest territorial unit of the federation and closer to the population, was given the primary responsibility, which is to feed and maintain the database of SUAS NETWORK and identify families living in situations of social vulnerability. In addition to these responsibilities, the cities that have full autonomy in the management of their actions, have the responsibility to organize the basic social protection and the special social protection, that using the Center of Social Assistance Reference (CRAS) and the Center of Specialized Social Assistance Reference (CREAS), are responsible for the provision of programs, projects and services that strengthen the family and community; that promote people who are able to enjoy the benefits of the Continuing benefit of Provisions (BPC) and transfer of incomes; that hold the infringed rights on its territory; that maximize the protective role of families and strengthen its users organization. In Mossoró/RN, city classified as autonomous in the social assistance management, has five units of CRAS that, for being public utilities, are considered the main units of basic social protection, since they are responsible for the connection between the other institutions that compose the network of local social protection. Also known as Family House, the CRAS, among other programs and services, offers the Integral Attention to Families Program (PAIF), Juvenile ProJovem Program, socio-educational coexistence services programs, as well as sending people to other public policies and social-welfare services network, provides information, among others. In this large field, social workers are highlighted as keys to implement the policy of social assistance within the city, followed by psychologists and educators. They should be effective public employees, as a solution to ensure that the provision of the services are to be continued, provided to the population living around the units. However, what we can find here is inattention to the standard rules of social assistance, which not only undermines the quality of programs and services, but also the consolidation of policy on welfare as public policy of social rights. Keywords: Implementation of Public Policies, Social Assistance Policy, Social Assistance Reference Center. LISTA DE ILUSTRAÇÕES Ilustração I: Alguns elementos potencializadores e limitadores ao processo de implementação de políticas públicas.........................................39 Ilustração II: Situação geográfica de Mossoró no RN...................................75 Ilustração III: Limítrofes do município de Mossoró/RN...................................77 Ilustração IV: Síntese das ações mais relevantes da assistência social em Mossoró/RN.............................................................................98 Ilustração V: Ações federais de assistência social no município de Mossoró/RN.............................................................................100 Ilustração VI: Programas e serviços federais realizados no município de Mossoró/RN.............................................................................100 Ilustração VII: Receita total do município de Mossoró/RN aplicada na Política de Assistência Social...............................................................100 Ilustração VIII: Distribuição da equipe do CRAS, dimensionada por categoria profissional...............................................................................111 Ilustração IX: $UUDQMRLQVWLWXFLRQDOGRV&5$6¶VGH0RVVRUyQRVHJXQGRVHPHVWUH de 2008....................................................................114 LISTA DE SIGLAS - APAE (Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais) - CAMT (Centro de Apoio ao Menor Trabalhador) - CBAS Congresso Brasileiro de Assistentes sociais) - CEAS (Centro de Estudo e Ação Social) - CEDUC/FUNDAC (Centro de Educação da Fundação Estadual da Criança e do Adolescente) - CEFET (Centro Federal de Educação Tecnológica) - CMAS (Conselho Municipal de Assistência Social) - CNAS (Conselho Nacional de Assistência Social) - CNC (Confederação Nacional do Comércio) - CNI (Confederação Nacional da Indústria) - CRAS (Centro de Referência da Assistência Social) - CREAS (Centro de Referência Especializado da Assistência Social) - ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente) - FACENE (Faculdade Nova Esperança de Mossoró) - FASSO (Faculdade de Serviço Social) - FEBEM (Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor) - FNAS (Fundo Nacional da Assistência Social) - FUMAS (Fundo Municipal da Assistência Social) - FUNABEM (Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor) - GEDS (Gerência Executiva de Desenvolvimento Social) - IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) - IGD (Índice de Gestão Descentralizada) - INSS (Instituto Nacional de Seguridade Social) - LBA (Legião Brasileira de Assistência) - LOAS (Lei Orgânica da Assistência Social) - MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome) - MEIOS (Movimento Estadual de Integração e Orientação Social) - NOB (Norma Operacional Básica) - OG (Organização Governamental) - ONG (Organização Não Governamental) - PAIF (Programa de Atenção Integral à Família) - PBF (Programa Bolsa Família) - PCB (Partido Comunista do Brasil) - PETI (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil) - PNAD (Pesquisa Nacional por amostra de domicílio) - PNAS (Política nacional de Assistência Social) - PRONAVE (Programa Nacional do Voluntariado) - SAGI (Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação) - SERAS (Serviço Estadual de Reeducação e Assistência Social) - SESC (Serviço Social do Comércio) - SESI ( Serviço Social da Indústria) - SUAS (Sistema Único da Assistência Social) - SUDENE (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste) - SUS (Sistema Único de Saúde) - UERN (Universidade do Estado do Rio Grande do Norte) - UFERSA (Universidade Federal do Semiárido) - UNP (Universidade Potiguar) SUMÁRIO INTRODUÇÃO ................................................................................................................... APROXIMAÇÕES AO OBJETO DE ESTUDO.......................................................... ASPECTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS............................................................ 1- IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.................................. 1.1- COMPREENDENDO AS POLÍTICAS PÚBLICAS.................................................. 1.2- AVALIAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS............................................................... 1.3- IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.................................................... 1.3.1-O ESTUDO DA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: ANTECEDENTES HISTÓRICOS............................................................................ 1.3.2- IMPLEMENTAÇÃO COMO FASE/MOMENTO DA POLÍTICA PÚBLICA................................................................................................................. 1.3.3- MODELOS TEÓRICO-ANALÍTICOS SOBRE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA............................................................................................... 1.4- IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS: APROXIMAÇÕES À POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL...................................... 2- A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA................................................. 2.1- A ASSITÊNCIA SOCIAL E A QUESTÃO SOCIAL................................................. 2.2- QUESTÃO SOCIAL E PROTEÇÃO SOCIAL: O PAPEL DO ESTADO.................. 2.3- A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA DE PROTEÇÃO SOCIAL.......................................................................................................................... 2.4- A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CENÁRIO NACIONAL.................... 2.4.1- A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA DE SEGURIDADE SOCIAL................................................................................................................... 2.5- A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PNAS): AVANÇOS E DESAFIOS................................................................................. 3- A ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN............................ 3.1- CARACTERIZANDO O MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN....................................... 3.2- A QUESTÃO SOCIAL NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN: BREVES APONTAMENTOS............................................................................................. 3.3- ASSISTÊNCIA SOCIAL: O PERCURSO HISTÓRICO NO PAÍS DE MOSSORÓ.. 3.4- A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA DE PROTEÇÃO SOCIAL: PARTICULARIDADES DO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN............................ 4- A PNAS/SUAS NO MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN: ELEMENTOS PARA UMA AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO..................................................... 4.1- A PNAS/SUAS EM MOSSORÓ/RN: ADEQUAÇÕES AO NOVO MARCO 12 13 15 20 20 22 26 27 30 33 36 41 41 45 52 56 60 66 75 75 81 87 96 104 LEGAL........................................................................................................................... 4.2- 26&5$6¶6&20281,'$'('(,03/(0(17$d­2'$31$668$6 4.2.1- CRAS: ARRANJO INSTITUCIONAL DAS UNIDADES DE PROTEÇÃO SOCIAL................................................................................................................... 4.3- $9$/,$1'2 $ ,03/(0(17$d­2 '26 &5$6¶6 ( '$ 31$668$6 12 MUNICÍPIO DE MOSSORÓ/RN.................................................................................... 4.3.1- PROGRAMAS, SERVIÇOS, ATIVIDADES E AÇÕES.................................. 4.3.2- INFRAESTRUTURA.................................................................................... 4.3.3- EQUIPE PROFISSIONAL............................................................................. 4.3.4- FINANCIAMENTO........................................................................................ 4.4- ,03/(0(17$d­2 '$ 31$668$6 ( '26 &5$6¶6 /,MITES E POTENCIALIDADES...................................................................................................... CONCLUSÃO .................................................................................................................... REFERÊNCIAS.................................................................................................................. APÊNDICES....................................................................................................................... APÊNDICE I: ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA OS IMPLEMENTADORES........ APÊNDICE II: ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA O GESTOR.............................. ANEXOS............................................................................................................................. ANEXO I: TIPOS E NÍVEIS DE GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL...................................................................................................................... ANEXO II: 10 DIREITOS SOCIOASSITENCIAIS..................................................... ANEXO III: MUNICÍPIOS DO RN PARTICIPANTES DO PROGRAMA COMUNIDADE SOLIDÁRIA...................................................................................... ANEXO IV: VARIÁVEIS QUE QUALIFICAM A VULNERABILIDADE SOCIAL...... ANEXO V: PORTARIA Nº 442, DE 26 DE AGOSTO DE 2005................................ ANEXO VI: ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DA GERÊNCIA EXECUTIVA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL................................................................................ ANEXO VII: ORGANOGRAMA DOS QUATRO EIXOS QUE COMPÕEM O PROGRAMA FOME ZERO....................................................................................... 104 109 113 118 120 122 124 128 129 136 140 151 152 153 154 155 159 161 162 163 166 167 INTRODUÇÃO A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), sancionada em termos legais no país, define com propriedade a assistência social como política pública de direito social, como está assegurada na Constituição Federal de 1988. Aprovada através da Resolução Nº 145, de 15 de outubro de 2004, atualmente, é o marco regulatório da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS ± Lei Nº 8.742), aprovada em 7 de dezembro de 1993. Proposta pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), é o instrumento que regulamenta a organização e prestação de medidas socioassistenciais com o objetivo de consolidar o Sistema Único da Assistência Social (SUAS). As deliberações acerca da PNAS e do SUAS datam da IV Conferência Nacional de Assistência Social realizada em 2003. Assim, no ano de 2004, se dá a proposição de efetivação plena dos objetivos da LOAS, indicada pelo CNAS e pelo MDS. Os elementos fundantes para essa concepção de Assistência Social recaem, dentre outros, mas, principalmente, sobre a compreensão de cidadania, territorialidade, matricialidade familiar e exclusão (compreendida sob seus diversos aspectos: etnia, gênero, deficiência etc). Um aspecto determinante a partir de sua aprovação é o pacto assumido pelos três entes federativos como uma nova concepção política capaz de viabilizar ações descentralizadas através de uma gestão democrática. Sob esse princípio de descentralização e participação, vislumbrava-se o rompimento com a centralidade federal na formulação e implementação da política de assistência social. No âmbito dos municípios, a materialização dessa nova concepção de assistência social requisitava, além da existência dos planos municipais, do fundo municipal e do conselho, a articulação entre a rede prestadora de serviços assistenciais, tendo como principais articuladores os centros de referência de assistência social. Como a PNAS na direção do SUAS concebe a proteção social em dois níveis: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial, os centros de referência se constituíram os principais equipamentos públicos na operacionalização da política. Para a implementação dos programas, projetos, serviços e benefícios na Proteção Social Básica, foram criados os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), como uma unidade de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social [...para atuar...] com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando à orientação e ao convívio sócio- familiar e comunitário (BRASIL/MDS, 2004, p.29). No que diz respeito à Proteção Social Especial, é uma modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco e vulnerabilidade social acometidos por problemas específicos como abandono, maus tratos físicos e psíquicos, abuso sexual, substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, entre outros. Portanto, é uma forma de intervir em problemas específicos que demandam a estruturação de equipamentos públicos especializados, denominados de Centros de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS). São serviços que requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade nas soluções protetivas (BRASIL/MDS, 2004, p.31) e, comumente, mantêm estreita relação com o sistema de garantia de direitos, particularmente o judiciário. Em Mossoró, no Rio Grande do Norte, assim como em outros municípios do estado e do país, a implementação desses equipamentos públicos tem se dado de forma lenta e adequando-se freqüentemente às estruturas já existentes. No geral, é perceptível que a assistência social no Brasil, apesar de ter avançado na conquista de seu marco regulatório, vem perpetuando uma característica que lhe é peculiar: a focalização e seletividade de seus programas e ações, agravados pelo tipo de intervenção estatal. Aproximações ao objeto de estudo A percepção de que a assistência social tem perpetuado suas características tradicionais é uma temática que nos acompanha há mais de uma década. Desde o início do processo de nossa formação profissional, ou seja, a graduação em Serviço Social, que ela se impõe, visto que é o espaço por excelência de atuação do assistente social. Posteriormente, o ingresso no exercício docente, na Faculdade de Serviço Social da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (FASSO/UERN) nos remeteu a reflexões mais sistemáticas sobre as questões pertinentes à assistência social. Além disso, podemos destacar: 1) acompanhamento de estagiários (as) na área de assistência social; 2) participação, enquanto representante da UERN, no Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), durante duas gestões; e 3) a condução de disciplinas e seminário temático sobre a política de seguridade social e, especificamente, sobre a assistência social. O acompanhamento de estagiários(as) da FASSO/UERN nos permitiu uma aproximação com diferentes intervenções profissionais e espaços/instituições, quais sejam: Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), Centro de Educação da Fundação Estadual da Criança e do Adolescente (CEDUC/FUNDAC), Centro Federal de Educação Tecnológica (CEFET) e Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS). Neste conselho, o acompanhamento de estagiários(as) se deu ao longo dos quatro anos (1999-2003) em que estávamos como conselheira; nessa experiência, pudemos acompanhar a tramitação de processos de cadastramento de instituições que prestam serviços socioassistenciais, bem como as exigências colocadas à gestão municipal para a viabilização da política de assistência social local. Ao ministrar a disciplina de Seguridade Social em 2005 e o seminário temático sobre a PNAS em 2006, vários questionamentos foram se aprofundando ao confrontarmos o avanço do marco legal da seguridade social e da assistência com a realidade empírica observada, particularmente nos recém-instalados CRAS. Atualmente, com outro modelo de gestão proposto para a assistência social, que direciona a operacionalização da PNAS através do SUAS, novos desafios são postos, UHTXHUHQGRGRVJHVWRUHVHSURILVVLRQDLV³DGHTXDo}HV´HQWUH DVQRYDVH³YHOKDV´H[SUHVV}HVGDTXHVWmRVRFLDO Em suma, ao longo dessa trajetória, deparamos com situações que apresentam uma série de entraves políticos, culturais e institucionais/funcionais que comprometem a operacionalização da assistência social enquanto direito social. A partir daí, percebemos que dentro do campo das políticas sociais, a assistência social exerce um papel secundário, já que, historicamente, prioritárias têm sido as políticas contributivas, especificamente, as previdenciárias. Assim, a PNAS na perspectiva do SUAS ainda tem se confrontado com antigas práticas que se solidificaram ao longo do tempo e que antecederam a concepção da assistência social como direito social, mas continuam a ser percebidas. E é esse tipo de prática que, muitas vezes, tem permeado as posturas profissionais, bem como a forma como as gestões públicas têm tratado DVSDUFHODVGDVRFLHGDGHTXHVHHQFRQWUDP³GHVSURWHJLGDVVRFLDOPHQWH´ Aspectos teórico-metodológicos Como já abordamos, a materialização da PNAS no âmbito dos municípios se dá, principalmente, DWUDYpVGRV&5($6¶VHGRV&5$6¶V VHQGRTXHDV1RUPDV 2SHUDFLRQDLV %iVLFDV 12%¶V  LQGLFDP TXH D SULRULGDGH GRV PXQLFtSLRV p D proteção social básica e, secundariamente a proteção social especializada. A SDUWLUGHVVHGDGRHGDQRVVDDSUR[LPDomRHPStULFDFRPRV&5$6¶V resolvemos estudar o processo de avaliação da implementação da política de assistência social a partir da estruturação deles, atentando para as exigências postas no seu marco regulatório, ou seja, no conteúdo da LOAS (Lei Nº 8.742), da PNAS/SUAS (Resolução Nº 145/2004-CNAS) e da NOB/SUAS (Resolução Nº 130/2005- CNAS). Apesar de não se constituir em um programa ou projeto social, propriamente ditoRV&5$6¶VVmRUHVSRQViYHLVSHOD implementação da política de assistência social, em nível local, através da informação, orientação e acompanhamento dos programas, projetos, serviços e benefícios da proteção social básica. Portanto, devem ser compreendidos como equipamentos públicos ou unidades públicas estatais que merecem o acompanhamento e avaliação por parte da sociedade civil, principalmente através de setores organizados da população. De acordo com os princípios da descentralização e municipalização das políticas públicas atuais, a população organizada através de entidades representativas da sociedade civil, dentre elas os Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS), é a forma mais democrática de garantir os interesses das maiorias nos processos de decisão política. É um novo cenário que tem suscitado um enriquecido debate desde o início da implementação da PNAS/SUAS, atribuindo legalmente competências e habilidades inovadoras aos gestores e demais profissionais que atuam na área. Por conseqüência, há uma oferta de serviços e ações que demandam uma sólida LQIUDHVWUXWXUDSRUSDUWHGRV&5$6¶VEHPFRPRSURILVVLRQDLVHJHVWRUHV atuando em consonância com a filosofia da PNAS/SUAS. Em Mossoró, os estudos exploratórios realizados, em agosto e setembro de 2006, por alunos(as) de graduação da FASSO/UERN nos permititam o acesso a informações e observações que demonstraram as lacunas e deficiências que HVWHV HVSDoRV DSUHVHQWDYDP 1DTXHOH PRPHQWR RV &5$6¶V DLQGD VH encontravam em fase inicial de estruturação, visto que as cinco unidades do município haviam sido instaladas ao final de 2005. Em observações subseqüentes, ao longo de 2007, esta realidade não sofreu grandes modificações, fato este que corroborou com nosso questionamento inicial e tornou-se nosso problema de pesquisa: FRPRRV&5$6¶VYrPLPSOHPHQWDQGRD PNAS/SUAS no município de Mossoró?. Para tanto, tomamos como foco o arranjo institucional das unidades de CRAS, visto que é a principal condição que precede as demais. A partir daí, traçamos como objetivo DYDOLDU RV &5$6¶V HQTXDQWR equipamento público de viabilização e implementação da PNAS/SUAS no município de Mossoró. Em outras palavras, resolvemos avaliar a política de DVVLVWrQFLD VRFLDO DWUDYpV GRV &5$6¶V 'HVVD IRUPD realizamos pesquisa bibliográfica e documental, estudo de campo, envolvendo as cinco unidades de CRAS através de observações in loco, conversas informais, bem como entrevistas com os profissionais de Serviço Social que atuam nelas. As observações mais sistemáticas foram realizadas ao longo do mês de janeiro de 2009, período em que as atividades de alguns programas estavam de recesso e passando por uma reestruturação administrativa; todavia, o contato com as assistentes sociais que vêm atuando nesses espaços não foi prejudicado, visto que a ausência de parte da equipe técnica, particularmente dos coordenadores GRV&5$6¶Vnão impediu a explanação de problemas enfrentados em algumas unidades, já que eles os atingiam. Assim, as conversas informais seguidas das entrevistas (ver apêndice I) foram significativas para a análise das especificidades vivenciadas pelos profissionais que ali atuam. Além do contato com as assisWHQWHVVRFLDLVGRV&5$6¶VFRQYHUVDPRVFRP a gestora que vem respondendo pela Gerência Executiva de Desenvolvimento Social (GEDS), já que ela é responsável pela política de assistência social em Mossoró. Neste contato, realizado no dia 11/02/2009, entrevistamos (ver apêndice II) a gerente para que pudéssemos visibilizar o posicionamento da gestão municipal acerca da citada política, perante as novas exigências postas pela PNAS/SUAS. Como forma de não incorrermos, exclusivamente, em uma análise empírica exclusivamente localizada, ainda tomamos como parâmetro vários estudos realizados em outras cidades e regiões do país que estão passando pelo mesmo SURFHVVR GH LPSOHPHQWDomR GRV &5$6¶V H SRU FRQVHJXLQWH GD 31$6/SUAS. Esses estudos, na sua maioria, realizados entre os anos de 2005 e 2007, foram socializados ao final de 2007 quando da realização do 12º Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais (CBAS), como também na 19ª Conferência Mundial de Serviço Social, realizada em agosto de 2008. Dentre outros destacamos: Sousa, Gonçalves e Melo (2007), J. Silva (2007), E. Souza (2007), Cirilo, Reis e San Roman (2008), Davi (2008), Galdino e Neves (2008), Mendonça e Viana (2008), Miranda e Sousa (2008), Silva e Arnout (2008). Em sua maioria, apontam para a problemática que circunda a assistência social na atualidade: o modo de intervenção estatal e a focalização e seletividade das políticas sociais. De posse dos dados, a triangulação das informações possibilitou a compreensão dos condicionantes políticos, econômicos e culturais no desenho da política de assistência social no município. Tal fato visa à obtenção de um panorama atual do processo de implementação dessas unidades na efetivação da proteção social básica. Isto posto, o pressuposto que, a priori, permeou o presente estudo é que os &5$6¶V QmR SRVVXtDP LQIUDHVWUXWXUD VDWLVIDWyULD para realização em grande alcance de seu potencial inovador. Ao aprofundarmos a reflexão, particularmente sobre a categoria implementação, percebemos que essa primeira impressão implicava algo mais denso, e passamos a adotar a seguinte hipótese geral e que permeou nosso estudo: na própria formulação da LOAS e da PNAS/SUAS havia elementos que dificultavam a implementação de uma política de assistência social de caráter universal, descentralizada e equitativa no plano local. Para fundamentarmos essa apreensão recorremos aos estudos realizados, pioneiramente, por Pressman e Wildavsky (1998) nos anos 1960 e publicados originalmente em 1973, aos quais agregamos as contribuições de Pedone (1986), Meny e Thoenig (1992), Silva e Melo (2000), Arretche (2001) e Draibe (2001). Assim, no processo de sistematização teórica, a discussão sobre a implementação vai compor o 1º capítulo a partir da exposição sobre o que vem a ser o campo de estudo das políticas públicas e, especificamente, as sociais. Para tanto, realizamos uma revisão bibliográfica dos estudos feitos sobre avaliação e implementação de políticas públicas, recorrendo a alguns textos centrais da literatura internacional e nacional. A partir dessa releitura, atentamos para o cuidado de enfatizarmos o termo implementação ao invés de execução. Vários autores colocam aquele como algo mais amplo, dinâmico e processual do que este. De forma sintética, em Pressman e Wildavsky (1998), a implementação é a capacidade de forjar meios subseqüentes de uma cadeia causal a fim de obterem-se os resultados desejados. Já em Silva e Melo (2000), a crítica sobre o que seria execução emerge quando ela se apresenta como uma implementação tradicional, que corresponderia à idéia de uma execução fiel da programação prevista na formulação, o que seria impossível. No entanto, por uma questão de entendimento, em algumas passagens do texto, nos utilizamos da expressão implementação/execução, sem que isso comprometa o foco da abordagem. No 2º capítulo, optamos por retomar a trajetória da assistência social, dando prioridade a algumas referências. Dentre elas, destacamos a obra intitulada Política Social de Marshall, publicada originalmente em 1967, que se constitui um trabalho pioneiro na área que tem sido parcialmente utilizada e reconhecida no âmbito do Serviço Social, nossa área de formação. Este fato tornou-se evidente quando, ao consultarmos várias obras que se reportam às contribuições de Marshall, a obra intitulada Cidadania, classe social e status, publicada em 1967, é que tem sido a mais utilizada para embasar as discussões que abordam os direitos de cidadania. Assim como no capítulo anterior, tentamos dialogar com diferentes autores no processo de reconstrução histórica da assistência social e da questão social, situando a intervenção estatal nos diferentes momentos de avanço e refluxo do Estado na condução e implementação das políticas, sejam elas de cunho social ou econômico. Ainda neste capítulo, discutimos a política de assistência social no Brasil, abordando a discussão através das reflexões produzidas, principalmente no âmbito do Serviço Social, visto que, apesar de se constituir uma área convencionalmente interventiva, tem nas últimas décadas contribuído com a produção de conhecimentos pertinentes à área das políticas sociais. Para desenvolvermos uma explanação mais abrangente trazemos para as reflexões as contribuições de Draibe (2001, 1998, 1993, 1989), Viana (1996), Santos (1987), dentre outros. A exemplo dos 1º e 2º capítulos, a pesquisa documental e bibliográfica subsidiou o 3º capítulo no levantamento das principais características do município de Mossoró, trazendo para o debate as condicionalidades políticas, econômicas e culturais próprias do denominado país de Mossoró. Assim, nos utilizamos de dados do IBGE, do MDS, da Prefeitura Municipal de Mossoró, e principalmente, pela recorrência, de trabalhos acadêmicos, particularmente os de Coelho (2008), Rocha (2005) e Felipe (2001). Por último, no 4º capítulo os dados empíricos coletados durante a pesquisa de campo sobre a cidade de Mossoró e os arranjos institucionais dos cinco &5$6¶V VmR H[SRVWRV j OX] GDV UHIOH[}HV DERUGDGDV QRV FDStWXORV DQWHULRUHV Nesse arranjo institucional, definimos como prioritário analisarmos os seguintes aspectos: 1) programas, serviços, atividades e ações; 2) infraestrutura; 3) equipe profissional; e 4) financiamento. A partir daí e dos condicionantes apontados na história da assistência e do município, a voz dos principais agentes implementadores da política de assistência social toma forma e compreensão, a começar dos condicionantes apontados na história da assistência social e do município e se complementam com a análise que, em sua realização tem como base as diferentes percepções sobre a avaliação das políticas públicas. I CAPÍTULO: IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1.1- Compreendendo as políticas públicas Na introdução da discussão sobre políticas públicas, é importante que, a priori, seja feita uma distinção entre dois momentos que comumente permeiam sua abordagem. Um diz respeito à política pública enquanto ação desenvolvida pelo Estado na realidade social mais ampla; outro momento diz respeito à sua análise enquanto área de conhecimento. A política pública, ao ser vista como o Estado em ação (JOBERT e MULLER, 1987), desenvolve intervenções de caráter público na realidade social, através não somente do aparato estatal ou de instâncias governamentais, mas também com e através da participação de organizações privadas e não governamentais (DRAIBE, 2001). Esse fato tem sido cada vez mais visibilizado devido à inserção crescente das organizações e instituições privadas na implementação de políticas públicas destinadas a setores específicos da sociedade. Enquanto área de conhecimento, a política pública surgiu em um momento de alastramento de ações governamentais, permitindo seu amadurecimento teórico-conceitual e, conseqüentemente, a compreensão de seu processo de emersão e materialização através dos diferentes traços que lhes são intrínsecos e interdependentes. No aspecto teórico-conceitual, apesar da crescente produção dessa área de conhecimento nas últimas décadas, um conceito bem conhecido na literatura específica ainda continua sendo a de Laswell, cunhada em 1936. Ele introduziu a expressão policy analysis (análise política) como forma de aproximar o conhecimento científico/acadêmico e a produção empírica, no intuito de responder às seguintes questões: quem ganha o que, por quê e que diferença faz (LASWELL, 1936 apud SOUZA, 2006, p. 03). Contudo, o surgimento da política pública como área de conhecimento e, por sua vez, como disciplina acadêmica nos Estados Unidos deixou uma lacuna nas reflexões sobre o papel do Estado para com ela. Em uma visão mais ampla, Melo (1999) compreende a política pública também como função moderna do Estado capitalista, concordando que seu estudo é a análise do Estado em ação, mas que não se limita a ele, visto que ela transcende a responsabilidade do poder público através da incorporação de outras esferas da sociedade no seu processo de implementação. Fazendo um contraponto entre esses dois modos de abordar as políticas públicas, Pedone (1986) coloca que elas podem ser definidas como o nexo entre teoria e ação do Estado, tendo elementos em comum com outros campos de estudo, permitindo entendê-los sob várias facetas. Assim, do ponto de vista conceitual e metodológico, o estudo de políticas públicas compartilha conhecimentos com a administração, economia, teoria política, ciência política e sociologia. Todavia, o estudo de políticas públicas não é simplesmente um somatório agregado de outras áreas de estudo. Constitui-se numa constelação distinta das demais áreas, delas retirando seletivamente um conjunto peculiar de elementos conceituais e metodológicos, técnicas de análise e práticas dirigidas a uma atividade específica (PEDONE, 1986, p. 11). Para Meny e Thoenig (1992), as políticas públicas são resultado da atividade de uma autoridade investida de poder público e legitimidade governamental, e seu estudo se reporta às ações das autoridades públicas no seio da sociedade. Teoricamente falando Una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, los trabajadores inmigrantes, la ciudad de Paris, la Comunidad Europea, el océano Pacífico, etc. (MENY e THOENIG, 1992, p. 90). Segundo esses autores, há um consenso por parte dos estudiosos acerca da natureza das políticas públicas que incorporam as seguintes características: se identificam sob um determinado conteúdo; possuem um programa e uma orientação normativa; têm um fator de coerção, seja através da legitimidade da autoridade legal ou pelo monopólio da força; e, ainda, têm uma competência social que afeta a situação, os interesses e os comportamentos dos administrados (MENY e THOENIG, 1992). A partir daí, eles admitem que a clareza teórica nem sempre corresponde às expectativas das situações concretas; ou seja, ao implementar e analisar uma política pública, com intuito de otimizar seus efeitos ou impactos, as condições objetivas impõem situações inesperadas que levam a um processo constante de mudanças, ajustes e redefinições na ação política. 1.2- Avaliação em políticas públicas Com a emersão das políticas públicas, enquanto área de conhecimento, bem como seu interesse por parte de diferentes sujeitos sociais, identifica-se também uma preocupação em determinar até que ponto elas vêm obtendo o que poderia ser considerado como bons ou maus resultados. Ou seja, as políticas públicas, ao serem propostas e implementadas, também têm se colocado como objeto de estudo, no sentido de serem identificadas como potencialmente exitosas ou fadadas ao fracasso. Nesta perspectiva, as pesquisas sobre políticas públicas foram desenvolvendo metodologias de avaliação que vêm permitindo analisá-las com o intuito de contribuir para a otimização do processo de gestão delas. Nessa compreensão, Figueiredo e Figueiredo (1986) incorporam a visão do processo de avaliação apontada por Lima Júnior et all, que é a análise crítica do programa (política) com o objetivo de apreender, principalmente, em que medida as metas estão sendo alcançadas, a que custo, quais os processos ou efeitos colaterais que estão sendo ativados (previstos ou não previstos, desejáveis ou não desejáveis) indicando novos cursos de ação mais eficazes (LIMA JÚNIOR et all, 1978, p. 4 apud FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p. 108) Seguindo a referida concepção, percebe-se que os estudos sobre políticas públicas foram identificando com maior precisão os processos que a compõem e, assim, a avaliação tem sido aquele momento em que a política já foi, no mínimo, formulada para que possa ser analisada sua viabilidade. Meny e Thoenig (1992) ao colocarem que a análise de uma política pública leva a um processo constante de mudanças, ajustes e redefinições, apontam que isso é possível a partir da compreensão das principais fases que constituem esse processo que, apesar de possuírem atividades concretas e particulares, não se dissociam uma das outras e se materializam concomitantemente. Como veremos posteriormente, essas fases são compostas por um momento de identificação de problemas e formulação de soluções para elas, o que resulta na criação de uma agenda pública ou, mais especificamente, de uma agenda governamental; há um momento de decisão pública que, geralmente, advem daquele que exerce o poder político-administrativo; em seguida, ocorre a implementação e, posteriormente a avaliação. Todavia, essa é uma classificação mais usual e é comum também encontrarmos pequenas diferenciações em relação a ela, já que estudiosos sobre o assunto adotam critérios diferenciados na categorização. No que se refere à avaliação, Figueiredo e Figueiredo (1986) chamam a atenção para a diferenciação entre dois momentos, que são a avaliação política e a avaliação de políticas. A primeira é imprescindível como etapa preliminar e preparatória do que convencionalmente se chama avaliação de política (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p.108), já que é através do desvendamento dos critérios utilizados para sua formulação que os princípios e valores tornam-se evidentes. No segundo momento, a preocupação é com a avaliação empírica de uma política específica, mas sem perder de vista quais os critérios que a fundamentam e que foram apontados pela avaliação política. Para eles O mais importante nessa discussão é o estabelecimento das conexões lógicas entre os objetivos da avaliação, os critérios de avaliação e os modelos analíticos capazes de dar conta da pergunta básica de toda pesquisa de avaliação: a política ou programa social sob observação foi um sucesso ou um fracasso? (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p. 109). Nesse ponto, faz-se necessário atentar que a noção de sucesso e fracasso ainda se constitui um campo, muitas vezes, impreciso, visto que os critérios adotados para caracterizar cada um desses extremos são determinados pelos propósitos e/ou objetivos do avaliador ou do responsável pela implementação, em relação ao qual Figueiredo e Figueiredo (1986) chamam a atenção para o aspecto da moralidade política e social dele, ao observar os princípios de justiça que podem estar presentes nas políticas ou programas e suas possíveis conseqüências nas condições de vida da população. 1.2.1- Tipos de avaliação Em uma obra pioneira sobre implementação de políticas públicas, Pressman e Wildavski (1998)1 colocam que a avaliação tem um relevante papel no 1 Como já apontamos, a obra foi editada em espanhol em 1998, mas foi publicada originalmente em inglês no ano de 1973 e reeditada nos anos de 1979 e 1984. desenvolvimento e na melhoria das políticas, e, para isto, faz-se necessário que os avaliadores tenham clareza sobre as respostas que possam dar às seguintes perguntas: quando avaliar; onde avaliar; para quem avaliar; o que avaliar; e para que avaliar. Com as mesmas preocupações, Cohen e Franco (1993) colocam que as avaliações são diferenciadas a partir de vários critérios: tempo de sua realização e os objetivos procurados; quem as realiza; a natureza que possuem; a escala que assumem; e a que alçada decisória são dirigidas. Em outras palavras, as avaliações dependem do momento, dos objetivos, de quem realiza e quem se beneficia, bem como de sua abrangência e, mais ainda, acrescentamos, de seu enfoque teórico e político-ideológico. A partir dessa ressalva, eles apresentam uma tipologia bastante variada de avaliação de políticas e programas sociais. Quanto ao momento, a avaliação pode ser ex-ante ou ex-post; nesta última, a avaliação pode ser de processo ou de impacto. No que diz respeito a quem realiza, ela pode ser externa (realizada por pessoas alheias à organização-agente); interna (realizada dentro da organização gestora); mista (conjunção da interna e externa); e avaliação participante (envolvimento do avaliador com os beneficiários do projeto/programa). Por fim, a avaliação se delineia conforme sua relação com os destinatários e de acordo com a escala das políticas/programas/projetos (macro X micro). Assim como Cohen e Franco (1993), mas de forma mais sintética, Draibe (2001) aponta que o tipo ou a natureza de uma avaliação é determinada por distintas dimensões, momentos e etapas. Para a autora, o momento da avaliação também é denominado de ex-ante e ex-post; quanto ao primeiro, que pode ser identificado como uma avaliação-diagnóstico, ele serve para apoiar decisões finais da formulação e, em relação ao segundo, sua função é verificar o grau de eficiência, eficácia e efetividade da política/programa/projeto durante ou depois de sua implementação. Outra classificação similar a essa abordagem é a avaliação formativa e somativa cunhada por Scriven nos anos 1960 (VIANA, 2000) e, habitualmente, utilizada nos processos avaliativos da área de educação. O que para Cohen e Franco (1993) é colocado como os dois momentos da avaliação ex-post, para Draibe (2001), eles são vistos como a natureza da avaliação. Ou seja, a avaliação de processo, realizada durante a implementação da política/programa, direciona sua atenção para o desenho, as características de organização e de desenvolvimento das políticas/programas, enquanto que a avaliação de resultado ou impacto, realizada após a implementação, tem como foco o quanto e com que qualidade os objetivos das políticas/programas foram ou não cumpridos. Em consonância com essas definições Figueiredo e Figueiredo (1986) também já destacavam que as avaliações de processo e de impacto são dois tipos básicos de avaliação, em que esta se propõe mais ampla e complexa do que aquela, já que diz respeito à verificação empírica dos efeitos da política/programa na população-alvo. A primeira não objetiva medir o tamanho ou a natureza do impacto do programa, ela entretanto, quando feita ao longo da implementação, representa a possibilidade de monitoração dos processos diretamente responsáveis pela produção do efeito esperado (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p. 111). Nesta breve incursão, o que destacamos é a relevância que se vem atribuindo à avaliação de processo, no entanto, a prática de avaliar políticas públicas tem se voltado mais para uma avaliação de impacto. No Brasil, o aumento da oferta de políticas públicas a partir dos anos 1980 e, particularmente, após a aprovação da Constituição em 1988, tem impulsionado maior preocupação com o êxito das políticas públicas levando a seu acompanhamento e monitoramento de forma mais sistemática. No caso da avaliação de processo, Draibe afirma que As avaliações de processo, de natureza qualitativa, buscam identificar os fatores facilitadores e os obstáculos que operam ao longo da implementação e que condicionam, positiva ou negativamente, o cumprimento das metas e objetivos. Tais fatores podem ser entendidos como condições institucionais e sociais dos resultados (2001, p. 30). Assim, o objetivo maior desse tipo de avaliação é procurar garantir o êxito das políticas/programas em andamento garantindo ao público-alvo seus benefícios e direitos. 1.3- Implementação X avaliação em políticas públicas: uma interlocução necessária A partir da crescente preocupação com o êxito das políticas públicas, a avaliação de processo vem se tornando alvo de estudos que possibilitam avaliar com maior precisão a implementação delas. Como é perceptível, a avaliação centrada no processo de implementação requer informações mais precisas sobre o desenho da política/programa. É aí que Pressman e Wildavsky (1998) chamam a atenção para que a implementação não se divorcie do plano de ação traçado anteriormente; o problema é que, muitas vezes, não se consideram as dificuldades que a implementação pode enfrentar para atingir os resultados que se desejam, ou seja, que as metas e/ou objetivos traçados na formulação não encontrem condições favoráveis à sua viabilização. Para esses autores, a implementação se dá em um processo e não em um cenário pronto, e a utilização da avaliação, neste momento da política em ação é TXHWHPFDXVDGR³FDODIULRV´QRSURFHVVRDYDOLDWLYR¬DYDOLDomRWHP-se atribuído a responsabilidade de poder gerar dados que possam ser utilizados para melhorar o processo de implementação. Há uma verdadeira invasão da avaliação no processo de implementação que não pode ser ignorada, até porque, no espaço da ação, a implementação e a avaliação são obras dos mesmos sujeitos (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1998). Funcionários públicos, que actúan y observan, observan y actúan, combinando la ejecución de un programa con el conocimiento que tengan de sus consecuencias, a fin de reforzar o de modificar su comportamiento. Haciéndolo bien o haciéndolo mal, apenas conscientes de diferencias analíticas, los participantes en el proceso de políticas actúan simultáneamente como evaluadores de los programas que implementan, y como implementadores de los programas que evalúan (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1998, p. 310). Corroborando com essa concepção, Arretche (2001) afirma que a implementação é uma etapa de uma política/programa que pode e deve ser avaliada. Principalmente, porque supor que uma política/programa possa ser implementado completamente de acordo com o desenho e os meios previstos pelos formuladores é praticamente impossível. Assim, a avaliação vem exercendo um papel de suma relevância visto que Uma adequada metodologia de avaliação deve investigar, em primeiro lugar, os diversos pontos de estrangulamento, alheios à vontade dos implementadores, que implicam que as metas e os objetivos inicialmente previstos não pudessem ser alcançados (ARRETCHE, 2001, p. 52). Dessa forma, Arretche (2001) chama a atenção para as dificuldades que podem interferir na implementação de uma política/programa, sejam elas alheias à vontade dos implementadores ou não. Da parte dos implementadores, faz-se necessário o conhecimento da política/programa, bem como sua aceitação, pois a não concordância deles pode levar a um redirecionamento que se distancia do objetivo inicial. Além disso, as condições objetivas onde a política/programa são implementados nem sempre correspondem ao idealizado no momento de sua formulação. Sobre isso, tanto Pressman e Wildavsky (1998), quanto a mesma Arretche (2001) são incisivos em afirmar que a implementação pode alterar o conteúdo de um programa/política devido aos obstáculos e lacunas que são encontrados através da avaliação. Além disso, a implementação pode ser considerada como um processo de evolução (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1998), ou ainda, como uma fase mobilizadora de um programa/política (ARRETCHE, 2001), visto que é processual. Em outras palavras, pode-se afirmar que a implementação, ao ser compreendida como um processo, não se reduz à simples execução de ações determinadas pelos formuladores da política, e mais, que a avaliação de processo aqui referenciada é uma avaliação da implementação de políticas públicas. 1.3.1- O estudo de Implementação de políticas pública: antecedentes históricos Como já foi visto, o tema de políticas públicas vem, nas últimas décadas, constituindo-se em importante área de pesquisa e requerendo sua abordagem a partir de várias áreas de conhecimento, dentre outras a ciência política, economia, administração e sociologia. Apesar de o interesse pela temática se apresentar de forma mais incisiva nos últimos anos, trabalhos pioneiros datam dos anos de 1930. Souza (2006), ao mapear a literatura acerca da temática, traçou um quadro das diferentes vertentes teóricas que começaram a emergir nesse período. Este levantamento permitiu ainda, considerar que os pais fundadores da política pública como área de conhecimento foram H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Detendo-nos, especificamente, sobre a implementação de políticas públicas, as referências apontam que os estudos foram iniciados na década de 1970. Para Souza (2006), nos últimos anos, o desenho e a execução/implementação de políticas públicas ganharam maior visibilidade e isso impulsionou a colocá-la como objeto analítico de diversas áreas de conhecimento e, por sua vez, de acompanhamento e avaliação sistemática quando implementadas ou em processo de implementação. O estudo de Pressman e Wildavsky (1998) já se destaca como um dos trabalhos pioneiros. Versando sobre a temática a partir da sistematização teórica, teve por base uma experiência empírica de implementação de uma política na cidade de Oakland (Califórnia) nos Estados Unidos em meados dos anos 1960. Dentre outros apontamentos, os autores chamam a atenção para estudiosos que contribuíram de forma significativa para o conhecimento das políticas públicas que impulsionaram o aprofundamento sobre a análise de implementação das mesmas; destacam, por exemplo, Paul Sabatier e outros. Até então, os estudos das políticas públicas tinham a implementação como uma fase/momento necessário à obtenção dos objetivos e metas traçados durante a formulação. Essa abordagem mais conhecida como top down, tem sua atenção voltada para os sujeitos formuladores das políticas. Ou seja, o direcionamento adotado pelas análises das políticas públicas têm como foco a perspectiva dos formuladores das políticas, mais especificamente, os seus decisores. Empiricamente, essa abordagem começa a sofrer um refluxo a partir de uma pesquisa realizada por Pressman e Wildavsky (1998); por volta dos anos 1970, através de uma abordagem inovadora, denominada de bottom-up, eles questionam o paradigma conceitual e metodológico sobre a implementação de políticas públicas que, até então, era majoritário, assumindo que a implementação significa lograr, realizar, produzir e completar uma política. De forma sintética, eles, ainda, afirmam que a implementação é a capacidade de forjar meios subsequentes de uma cadeia causal a fim de obter os resultados que se desejam. Todavia, isso é justificado como uma forma de chamar atenção para o risco fatal de separar a implementação do desenho do plano de ação. Da mesma forma e com menor repercussão, Michael Lipsky, nos anos 1980, adotou uma abordagem analítica a partir da ação dos seus implementadores, em oposição à excessiva concentração de estudos acerca de governos, decisores e DWRUHVTXHVHHQFRQWUDPQDHVIHUD³FHQWUDO´ (SOUZA, 2003, p. 17). Outros estudos pioneiros têm contribuído para a discussão da implementação de políticas públicas, como os trabalhos de Grindle (1983) e Sabatier (1985). Grindle (1983) aponta que o contexto e a atuação dos interesses dos sujeitos, principalmente daqueles que exercem o poder político, são determinantes na definição dos conteúdos da política (formulação) e, mais ainda, que o processo de interação com os responsáveis pela administração deles (implementadores) pode proporcionar mudanças no conteúdo e na implementação. Para Sabatier (1985), a implementação deve considerar a intervenção não só dos sujeitos implementadores, mas também dos sujeitos beneficiados pela política. Viana (1996) ainda aponta outros autores como Kiviniemi (1985), Elmore (1980), Bardach (1978) e Meter e Van Horn (1975). No Brasil, os estudos sobre implementação ainda são poucos e encontram- se em fase embrionária. Alguns trabalhos reportam-se à análise das contribuições de estudiosos para o enriquecimento da literatura específica, e uma minoria detem-se mais na proposição de metodologias que englobam a questão da implementação e da avaliação como os de Pedone (1986), Medina (1987), Silva e Melo (2000), Arretche (2001), Draibe (2001) e Perez (2006). Em um trabalho mais abrangente do que os dos demais autores, Pedone (1986) aponta os caminhos de como a política pública é idealizada e como vai ganhando uma estrutura pontuada por fases em que o processo de implementação acontece após um projeto ser transformado em lei. Todavia, é algo que está sujeito a ações de sujeitos e grupos públicos ou privados. Já Silva e Melo (2000) tecem considerações críticas do que seria um processo de implementação tradicional, que corresponderia a uma execução fiel da programação prevista na formulação, e abordam a implementação como um processo mais dinâmico, já que o que foi programado estará sujeito aos imprevistos das condições objetivas. Um dado que merece destaque é a constatação de que a implementação tem se constituiGRFRPRR³HORSHUGLGR´GD ação governamental, dado este que eles contestam a partir da abordagem da implementação como fase relevante na viabilização das políticas. Quanto a Arretche (2001), ela retoma um ponto que já havia sido abordado por Pressman e Wildavsky (1998) que é o fato de a implementação modificar as políticas públicas, isto é, o processo de implementação é mutável devido a uma série de condicionantes que não estavam previstos na formulação de uma política. Assim, a implementação é a IDVHGDµYLGD¶GHXPSURJUDPD RXSROtWLFD  na qual são desenvolvidas as atividades pelas quais se pretende que os objetivos, tidos como desejáveis, sejam alcançados (ARRETCHE, 2001, p. 47), mas que é realizada sempre com base nas referências adotadas pelos implementadores no desempenho de suas funções. Para Draibe (2001), a implementação de uma política inclui tanto as atividades-meio, que viabilizam o desenvolvimento do programa, quanto a atividade-fim, ou a execução propriamente dita, antes que se torne rotineiro (2001, p.30). E sua avaliação busca captar os fatores facilitadores e limitadores que circundam a implementação, condicionando-a positiva ou negativamente no alcance de suas metas e objetivos (DRAIBE, 2001). A partir dessas breves colocações, é evidente que, para analisar/avaliar uma política pública, é imprescindível considerar, além dos conteúdos, o envolvimento dos diferentes sujeitos na constituição e operacionalização dela tendo em vista ser conhecida e aceita por eles, bem como as condições objetivas que lhes são dadas. Assim, a implementação deve ser percebida como um processo que vai além da simples execução, visto que a obtenção de objetivos e/ou metas de uma SROtWLFD OHYD R LPSOHPHQWDGRU D ³UH-GHVHQKDU´ R TXH HVWDYD SDUD VHU executado/implementado. 1.3.2- Implementação como fase/momento da política pública De acordo com o explicitado anteriormente, a política pública como área de conhecimento surgiu a partir do espraiamento das ações governamentais, permitindo seu amadurecimento teórico-conceitual, bem como da compreensão e sistematização das fases/momentos de sua materialização. A literatura acerca da temática de políticas públicas adota, no geral, que suas principais fases e/ou momentos são constituídos pela agenda, formulação, implementação e avaliação; no entanto, divergências emergem quanto ao momento preciso do início e finalização de cada uma e, principalmente da implementação, já que as abordagens a concebem como uma ação que se dá em tempos diferentes (NAJBERG e BARBOSA, 2006). É pertinente enfatizar que a literatura contemporânea ainda aponta que a política pública e sua formulação, implementação e avaliação devem ser percebidas não somente como papel do Estado, visto que a política transcende a responsabilidade do poder público através da incorporação de outras esferas da sociedade no seu processo de formulação, implementação e avaliação (DRAIBE, 2001). Nessa perspectiva, é necessário levar-se em consideração que as políticas públicas não acontecem em um vácuo, mas sim imbuídas de questões emergenciais, de interesses políticos, de assuntos que se apresentam na pauta dos gestores e, ainda, como antecipação a problemas e conflitos latentes na esfera pública (PEDONE, 1986). A partir daí, a formação de agenda de assuntos públicos é materializada, a qual irá possibilitar a definição do processo de implementação e avaliação da política pública. O envolvimento de diferentes esferas da sociedade no processo de implementação das políticas públicas faz com que elas se configurem de diversas formas, haja vista a ampliação das conquistas no campo dos direitos sociais, o que resulta na formulação de políticas de caráter social e/ou econômico. É com base nesse dado que a análise política é indispensável a todo processo de acompanhamento e avaliação das políticas públicas. Ao conceber a implementação como praticar, executar, dirigir, administrar (MENY e THOENIG, 1992) e confrontar com outras visões, percebe-se que é pouco consensual seu aspecto conceitual, bem como seu espaço temporal ao longo da operacionalização da política pública. Segundo Pedone (1986), a compreensão da implementação é um processo que se volta essencialmente para examinar as estruturas, as práticas e o comportamento burocrático no momento em que a administração pública age buscando atender diretrizes legislativas ou executivas (p.29-30). Pressman e Wildavsky (1998), por sua vez, já apontavam que a política que se está implementando é determinada por um plano de ação que delineia o seu formato (objetivos, princípios), a sua implementação e avaliação. Todavia, a implementação de ações predeterminadas não se constitui algo imutável, visto que ela pode, ao longo de seu processo, ir detectando lacunas, falhas ou situações anteriormente inexistentes e que poderiam otimizar os objetivos e/ou metas almejados pelo desenho da política. Ou seja, os autores atribuem à implementação um processo de aprendizagem contínuo. Corroborando com essa idéia, Silva e Melo (2000) afirmam que a LPSOHPHQWDomR ³FULD´ SROtWLFDV H RULHQWD QRYDV Mi TXH LPSOLFD HP WRPDGD GH decisões, constituindo-se fonte de informações para a formulação de políticas. Nesse aspecto, faz-se importante retomar Figueiredo e Figueiredo (1986) quando chamam a atenção para a necessidade correlata de uma avaliação política dos princípios que fundamentam a política e o seu próprio conteúdo substantivo. Seria um procedimento que se constituiria uma etapa preliminar da avaliação de uma política e/ou programa específico, mas que se torna cíclico à PHGLGDTXHYDLFRQWULEXLQGRFRPD³UHIRUPXODomR´GDSROtWLFD Assim, segundo Meny e Thoenig (1992), o aparecimento de problemas públicos possibilita o nascimento de uma política pública que vai ter como elementos a decisão pública, a implementação e a avaliação. Adotando a mesma lógica, Pedone (1986) coloca que, em um primeiro momento, a formação de assuntos públicos e de políticas públicas surge e forma correntes de opinião que irão contribuir para a formação da agenda; em seguida, a formulação de políticas públicas se efetiva com o processo de elaboração de políticas no Executivo, Legislativo e em outras instituições públicas. Em um terceiro momento, o processo decisório, que se dá através da atuação dos chamados grupos de pressão, resulta no processo de execução das políticas, ou mais precisamente, na implementação delas. Por fim, tem-se a avaliação que é responsável pela análise dos efeitos pretendidos e pelas consequências indesejáveis. É importante salientar que vários autores enfatizam a importância de compreender que essas fases e/ou momentos, muitas vezes, se dão de forma concomitante, principalmente as relacionadas à implementação e à avaliação. E, é nessas fases e/ou momentos processuais que os diferentes sujeitos assumem funções, posturas e, portanto, prioridades que podem otimizar ou dificultar sua execução. Em síntese, a implementação não deve ser simplesmente o momento da execução de um plano de ação idealizado durante a formulação da política por uma equipe de formuladores sem vínculo efetivo com o meio em que vai ser viabilizada, tal como defendido pela concepção top down. Mas sim uma ação que deveria insinuar-se já no momento da tomada de decisões que se daria a partir da participação de todos os sujeitos envolvidos diretamente com a política e/ou programa. E nesse ponto, o mérito do estudo de Pressman e Wildavsky foi demonstrar o quanto, apesar da decisão do nível central, a operacionalização do programa apresentava inúmeros percalços no nível local (PEREZ, 2006, p. 67). Ou seja, mesmo com todas as decisões e planejamentos que antecedem a implementação propriamente dita, assumem a complexidade de uma política que significa levar em consideração as condições objetivas e subjetivas do meio em que a política está sendo implementada. 1.3.3- Modelos teórico-analíticos sobre implementação de políticas públicas Com o crescimento das reflexões, a diversidade de olhares sobre as políticas públicas e seu complexo processo de implementação, as diferentes áreas de conhecimento foram impulsionadas a construir modelos analíticos (ou teóricos) sobre a forma como as políticas são formuladas, implementadas e avaliadas. Viana (1996), em um denso estudo da temática, retoma idéias dos seguintes autores: Donald S. Van Meter, Carl E. Van Horn, Markku Kiviniemi, Richard Elmore, Eugene Bardach e Merilee Grindle. Para Donald S. Van Meter e Carl E. Van Horn, durante o momento da implementação, quanto maior a quantidade de mudanças, menor o consenso entre os participantes e vice-versa. Em outras palavras, o bom entrosamento entre formuladores e implementadores, o conhecimento destes sobre as atividades pertinentes a cada fase e sobre o projeto são fundamentais para o êxito da política (VIANA, 1996, p. 17). Para Markku Kiviniemi, apesar de o principal sujeito das políticas ser o governo, faz-se necessário observar a participação dos sujeitos não- governamentais. Implementação é, portanto, uma relação entre atores (governamentais e não-governamentais), na qual estes ganham status de sujeitos intencionais (VIANA, 1996, p. 20). Richard Elmore, por seu turno, remetendo-se aos estudos de Pressman e Wildavski, assinala a necessidade de RV ³ID]HGRUHV´ GH SROtWLFDV SUHVWDUHP atenção aos meios envolvidos na ação pública. Assim, ele destaca dois tipos de políticas: as centralizadas (caracterizadas por estruturas organizacionais formais, relações de autoridade e controles administrativos) e descentralizadas FDUDFWHUL]DGDVSRUFRQWUROHVGLVSHUVRVFRPLQIOXrQFLDLQGLUHWDGRV³ID]HGRUHV´GH política). Para Eugene Bardach, a implementação é um processo de interação estratégica entre (sic) numerosos interesses especiais, no qual todos defendem seus próprios interesses [...] tendo cada grupo sua própria agenda (VIANA, 1996, p. 26). Seria uma espécie de assembleia, em que a barganha funcionaria como uma forma de agregação das partes. Já Merilee Grindle, discutindo o contexto político na implementação das políticas, coloca que o problema da administração é encontrar o ponto de equilíbrio de responsabilidade que resulte em flexibilidade, suporte, feedback e, ao mesmo tempo, controle sobre a distribuição de recursos para atingir as metas estabelecidas (VIANA, 1996, p. 27). Outras observações sobre implementação foram apontadas por Souza (2003). Ela reforça a tipologia analítica bottom-up, que emergiu por volta dos anos 1980 e coloca a necessidade de aprofundá-la em oposição ao tradicional modelo de análise top-down. O argumento principal dos defensores de uma análise bottom-up é que as análises de cunho top-down negligenciam a participação dos sujeitos implementadores, centrando a atenção sobre os decisores/elaboradores das políticas (SABATIER apud JOURNAL OF PUBLIC POLICY, 1986, p. 21-48). Em outra obra, Souza (2006) elenca diferentes vertentes teóricas que apresentam modelos de formulação e análise de políticas públicas bastante diversificadas, mas, ao mesmo tempo, sumamente limitados para estudar o que FRPXPHQWHVHGHQRPLQDR³JRYHUQRHPDomR´8PSULPHLURPRGHORpDYLVmRGH Lowi (1964;1972) e de acordo com o tipo de política, ou seja, 1) políticas distributivas; 2) políticas regulatórias; 3) políticas redistributivas; e 4) políticas constitutivas. Um segundo modelo denominado de Incrementalismo foi desenvolvido, segundo a autora, por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky  EDVHDGRVHPSHVTXLVDVHPStULFDVTXHDSRQWDPDµLQpUFLD¶GRVJRYHUQRV para com as políticas públicas. Outro modelo é o ciclo da política pública, que enfatiza a definição da agenda questionando porque algumas questões são consideradas e outras ignoradas no ciclo deliberativo que é constituído pelos seguintes estágios: definição da agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação. Um quarto modelo desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), é denominado de Garbage can RX ³ODWD GH OL[R´ (OHV DUJXPHQWDP TXH RV problemas são inúmeros, mas as soluções a ser consideradas pelas políticas são poucas. Uma quinta abordagem é a denominada coalizão de defesa de Sabatier e Jenkins-Smith (1993). Em contraposição ao modelo Garbage can, eles defendem que idéias, valores e crenças que são ignorados pelos modelos anteriores são importantes, pois cada subsistema que integra uma política pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e idéias e pelos recursos que dispõem (SOUZA, 2006). Um sexto modelo é denominado de arenas sociais, que vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. O penúltimo modelo foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993) denominando-o de equilíbrio interrompido. Baseados em noções da biologia e computação, eles compreendem que a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade, o que gera mudanças nas políticas. Dada a capacidade de processar informações paralelas, as pessoas comumente processam mudanças a partir da experiência de implementação e avaliação de forma gradativa. Por fim, o oitavo modelo é aquele influenciado pelo novo gerencialismo público e pelo chamado ajuste fiscal. Esse novo formato tem, no discurso da eficiência, seu principal objetivo, aliado à importância do fator credibilidade e à delegação das poOtWLFDV S~EOLFDV SDUD LQVWLWXLo}HV FRP µLQGHSHQGrQFLD¶ SROtWLFD (SOUZA, 2006). Sinteticamente, pode-se destacar que o modelo teórico de implementação de políticas públicas sistematizado por Pressman e Wildavski (1998) inaugurou a tipologia analítica bottom-up de forma mais consistente, o que possibilitou, posteriormente, uma variedade de abordagens a partir dessa concepção. No Brasil, a formulação de modelos analíticos ainda é bastante recente dada a escassez de sistematização dos trabalhos acadêmicos. No entanto, do ponto de vista das análises empíricas verifica-se um crescimento significativo dos estudos de caráter exploratório; ou seja, há relevantes análises sobre políticas setoriais, mas não há uma correspondência mais sistemática em relação aos estudos teóricos sobre essas políticas. Um trabalho inovador que pode ser ressaltado é o de Medina (1987) onde ela aponta quatro modelos de implementação de políticas públicas no Brasil, a partir da sua experiência no sistema educacional, mais precisamente na Secretaria de Educação do Estado de Minas Gerais. Os modelos são denominados de: 1) racional-burocrático; 2) recursos humanos; 3) político; e 4) anárquico-simbólico. O modelo racional-burocrático prima pela rotinização através de uma organização normativa e formal, em que as escolhas e regras seriam pré- determinadas. Em contraposição, no modelo de recursos humanos, o processo de implementação se daria através de consenso e acomodação entre formuladores e implementadores, ou seja, é uma adaptação mútua. No modelo político, o conflito, a barganha, a coerção e o compromisso são considerados como aspectos normais da vida da organização e as coalizões se dão a partir da interação entre diferentes interesses. O modelo anárquico-simbólico se centra nos conceitos de significado, crença e fé que incorporam a concepção de que as organizações são frágeis, pois se mostram incertas, ameaçadas e vulneráveis a pressões internas e externas. Portanto, há o encorajamento à experimentação, à flexibilidade e à adaptabilidade. 1.4- Implementação e avaliação em políticas públicas: aproximações à política de assistência social Apesar de Medina (1987) ressaltar esses quatro modelos analíticos presentes nas políticas públicas no Brasil, Souza (2006) coloca que a literatura sobre políticas públicas no país ainda é escassa, já que grande parte representa traduções de produções teóricas de outros países, tendo por base suas próprias experiências. Sobre isso, ela chama a atenção para a contribuição que os estudos de políticas públicas vêm tendo nos últimos anos de diferentes abordagens, dando destaque ao neo-institucionalismo, já que é um campo teórico que enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e implementação de Políticas Públicas (p.10). Esse campo teórico emerge como mais uma contribuição para analisar as políticas públicas, particularmente no Brasil, visto que levam em consideração as características específicas dos arranjos institucionais existentes. Compreende-se, dessa forma, que os modelos e teorias abordados anteriormente são de suma importância para a condução das análises, mas a busca por um modelo de análise, que envolve os processos de formulação, implementação e avaliação caracteristicamente nacionais, é complexo ou, mais especificamente, inconcluso. Por extensão as políticas sociais também carecem de análises mais sistemáticas, o que é agravado pela situação de irrelevância perante outras políticas, particularmente as econômicas. Em relação às décadas de 1940-1950, Marshall (1967) já apontava que as políticas sociais emergiam a partir de agravantes situações sociais desencadeadas pelas políticas econômicas. O que se proclamava como meio de aniquilar a indigência, na realidade se constituiu uma forma de manter a produtividade econômica. Neste ínterim, as políticas sociais destacadas para esse fim eram: a previdência social, a assistência social, a medicina social, e a habitação. É esse conjunto de políticas que vai introduzir o sistema de Welfare State na Inglaterra e, posteriormente, servir de modelo para os demais países. No Brasil, dadas suas particularidades de país periférico, a política social, além de restrita, foi introduzida, de forma fragmentada, pelo Estado. Contudo, nas últimas décadas, as políticas sociais foram se diversificando devido à ampliação da intervenção estatal no âmbito social. Segundo Draibe (1989), é por volta de 1964 que se consolida, no Brasil, o núcleo duro da intervenção social do Estado, identificado como o sistema de Welfare State brasileiro, marcadamente definido pelas relações entre política econômica e política social. Assim, tem-se o fortalecimento da política previdenciária, acompanhada da política educacional, habitacional, de saúde e de um sistema assistencial denso, sobreposto e/ou paralelo ao núcleo securitário (DRAIBE, 1989). É esse conjunto de políticas sociais que, juntamente com outras políticas públicas, vai impulsionar a pesquisa de avaliação em meados da década de 1980. Segundo Figueiredo e Figueiredo (1986), a avaliação de políticas sociais desenvolveu-se de forma desigual entre as diferentes áreas. No período supracitado, as áreas mais estudadas foram: saúde, previdência social, nutrição, habitação, saneamento e fundos sociais2. Na visão desses autores, o processo avaliativo dessas políticas ou programas envolve razões morais e instrumentais e, não se detendo apenas no seu exame substantivo, deve dar ênfase ao seu conteúdo atentando para que ele seja condizente com os princípios de justiça política e social minimamente aceitos (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p.110). É pertinente ressaltar que, a partir das pesquisas de avaliação dessas áreas, foram apontados problemas que, partindo de uma escala de freqüência maior são os seguintes: distanciamento do programa de seus objetivos iniciais; baixa cobertura dos programas; escassez e/ou má utilização de recursos financeiros; má qualidade dos serviços prestados; grau de privatização dos programas; subordinação do programa à política econômica ou a outros objetivos externos; baixa participação dos beneficiários, reais e potenciais; centralização, na formulação, na implementação e na organização administrativa; e uso político e/ou clientelístico do programa, para fins eleitorais e/ou de apoio político (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986). A partir dessas colocações, bem como daquelas abordadas anteriormente, é perceptível que a avaliação da implementação da política de assistência social, dentre as demais políticas sociais, ainda é um campo árido, particularmente no Brasil, mas pode ser subsidiada com as experiências de outras áreas. Assim, com base nos autores supracitados, é possível listar elementos que foram detectados em pesquisas de avaliação nas outras áreas sociais e serviram de parâmetro para a avaliação da implementação da atual política de assistência social brasileira. 2 Dentre as políticas denominadas de fundos sociais estão: Programa de Integração Social (PIS), Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). No quadro abaixo, os autores em destaque foram: Pressman e Wildavski (1998), Figueiredo e Figueiredo (1986), Draibe (2001) e Arretche (2001). A escolha deles tem como respaldo as influências que vêm exercendo nos estudos de avaliação das políticas públicas, já que têm sistematizado os dados a partir de variáveis e indicadores que apontam os limites/obstáculos e potencialidades em sua implementação. Ilustração I: Alguns elementos potencializadores e limitadores ao processo de implementação de políticas públicas AUTORES LIMITAÇÕES POTENCIALIDADES Pressman e Wildavski (1998) - conflitos de interesses (cooperadores X a ação programada) - recursos necessários X recursos disponíveis - diferença de opinião sobre a prioridade do projeto a ser operado - a multiplicidade de participantes conduz a uma série de decisões inesperadas - a eliminação de obstáculos pode levar ao prolongamento do projeto, além do previsto - levar em conta as dificuldades que emergem durante a implementação Figueiredo e Figueiredo (1986) - forma de assimilação da política - incompatibilidade entre os princípios da política - inconsistência entre os princípios e os mecanismos institucionais - imprudência dos gestores para com os princípios, diretrizes e objetivos da política - possibilidade de monitoração dos processos diretamente responsáveis pela produção do efeito esperado Arretche (2001) - implementação realizada por agentes que não participaram do processo decisório (da formulação) - implementação como resultante das referências que os implementadores de fato adotam - concepções ideológicas diferenciadas - interesses político-partidários que competem entre si - objetivos e concepções diferenciados entre formuladores e financiadores - autonomia decisória dos implementadores que podem modificar o desenho da política Draibe (2001) - a dimensão política, já que envolve valores, interesses, opções, perspectivas que não são consensuais nem unânimes - superação do nível meramente descritivo A priori, o que parece ser colocado, de forma simplista, por Draibe (2001) é acrescido de outros elementos, que podem ser limitadores, mas também facilitadores à implementação de uma política. São eles: 1) dimensão temporal; 2) atores estratégicos e matrizes de conflito e cooperação; e 3) parcerias e redes de apoio. Além desses elementos, a autora aborda uma metodologia de avaliação de processos da implementação (DRAIBE, 2001), como mostra a seguir: 1- Sistema gerencial e decisório 2- Processos de divulgação e informação 3- Processos de seleção (de agentes implementadores e ou de beneficiários) 4- Processos de capacitação (de agentes e ou beneficiários) 5- Sistemas logísticos e operacionais (atividade-fim) x Financiamento e gasto x Provisão de recursos materiais 6- Processos de monitoramento e avaliação internos Partindo dessas colocações e das reflexões que serão realizadas no capítulo seguinte, tentaremos obter o êxito traçado para o objetivo do presente trabalho: avaliar a implementação dos Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) enquanto equipamento público de viabilização e implementação da Política de Assistência Social no município de Mossoró-RN. II CAPÍTULO: A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO POLÍTICA PÚBLICA 2.1- A Assistência Social e a Questão Social A assistência social tem suas raízes cravadas em práticas que reportam à Antiguidade; registros históricos apontam que países como Egito, Grécia, Itália e Índia já desenvolviam práticas assistenciais através das Confrarias3. Elas se caracterizavam pela concessão esporádica de doações, mas especificamente de gêneros alimentícios, roupas, e calçados, tendo como universo atendido as viúvas, órfãos, idosos e enfermos (MARTINELLI, 1995). Ou seja, era uma prática social de manifestação eventual e episódica. Essa forma de prestar assistência já despertava a atenção de alguns pensadores, visto que la reflexión sobre la mejor forma de realizar la asistencia, y sobre todo de conceder la lismona, envolvió en sus respectivas épocas filósofos griegos y latinos, entre los cuales se distinguían Aristóteles, Platón, Sêneca y Cícero (MARTINELLI, 1995, p.113). Com o advento do Cristianismo, a prática da assistência permeada pela FDULGDGHFULVWmHUDDSUySULDH[SUHVVmRGD³MXVWLoDVRFLDO´GHVWLQDGDDRVHQIHUPRV e, especificamente, aos pobres e/ou indigentes. Ao longo da Idade Média, a relação entre a Igreja Católica e as classes mais abastardas fazia com que seus interesses se coadunassem pela manutenção do poder e privilégios, portanto, la asistencia era encarada como forma de controlar la pobreza y de ratificar la sujeción de aquellos que no tenían propiedades o bienes materiales (MARTINELLI, 1995, p.114-115). Neste período, a situação de pobre era correspondente a uma situação de vulnerabilidade que carecia, eventualmente, da generosidade alheia. Assim, a assistência era destinada aos pobres incapazes de trabalhar: velhos indigentes, crianças sem pais, estropiados de todos os tipos, cegos, paralíticos, escrofulosos, idiotas (CASTEL, 1998, p. 41). A prática da mendicância era vista com desconfiança, estigma que perdurou por vários séculos, dado que, comprovada realmente a necessidade de auxílio por 3 Espécie de sociedade e/ou irmandade que, geralmente, exerce atividades de fins religiosos. incapacidade, a esmola era desnecessária, já que a pessoa podia contar com a assistência. As primeiras determinações legais, embora insignificantes e indiretas, por parte do Estado para com a assistência social durante os séculos XIV, XV e XVI demonstram claramente esse preconceito. A aprovação da Poor Law (Lei dos Pobres) inglesa, em 1601, mais conhecida como Lei Elisabetana, foi um marco na orientação da assistência aos pobres durante mais de duzentos anos (SCHONS, 1999). Segundo Rosanvallon, a Poor Law de 1601 regulamentava o atendimento de três classes de indigentes: os válidos, os inválidos e as crianças. As crianças e os inválidos necessitados recebiam subsídios monetários. Quanto aos pobres válidos, como sua situação de indigência estava ligada, na maior parte das vezes, à inatividade, as paróquias tinham obrigação de os socorrer fornecendo-lhes trabalho (apud SCHONS, 1999, p.66). O mais agravante era a total inexistência do direito à liberdade econômica GDTXHOHVTXHHUDPDWHQGLGRVSRUHVWHVLVWHPDGHDVVLVWrQFLD³S~EOLFD´a qual, na realidade, ficava sob a responsabilidade das paróquias, visto que era a única instituição do período apta a arrecadar impostos para a execução das obras assistenciais. Junto à Poor Law, uma série de dispositivos legais já existentes agravava a situação daqueles mais necessitados, inclusive dos trabalhadores; dentre outros, se destacavam: a Lei de Assentamento e o Estatuto dos Residentes, ambos do século XIV, que subordinava os trabalhadores ao senhor feudal e os impedia de deslocarem-se de um local para outro; o Estatuto dos Trabalhadores, de 1349, que os proibiam de reclamos de salário; e o Estatuto dos Aprendizes, de 1563, que os impediam de qualquer tipo de associação (MARTINELLI, 1995). No geral, esses dispositivos, ao serem aplicados, concomitantemente, tinham um objetivo muito claro: controlar os pobres para não se constituírem ameaça aos detentores dos meios de produção, ou seja, a burguesia emergente e a nobreza. Entre 1795 e 1834, a Speehamland Law (Lei de assistência aos pobres), na Inglaterra, oferecia um abono aos pobres como forma de complementar sua ração mínima, independentemente da atividade laboral. Em pleno período do liberalismo clássico, a Speehamland Law DSUHVHQWDYD FDUDFWHUtVWLFDV GH XPD ³DVVLVWrQFLD JHQHURVD´SRUTXHYLQKDDWHQGHUWDQWRDRVSREUHVGDVDOGHLDVUXUDLVTXDQWRDRV pobres da cidade que, neste período, começavam a se aglomerar nas insalubres moradias no entorno GDV LQG~VWULDV(VVDGXSOD ³SURWHomR´ YLVOXPEUDYD SRUXP lado, atuar sobre os problemas oriundos do capitalismo e, por outro, restaurar o Antigo Regime do meio rural. Gestada em um período de grave crise econômica, a Speehamland Law4 veio se constituir um tímido presságio do que seriam, posteriormente, os chamados direitos sociais ao assumir a garantia de rendimento mínimo às famílias (SCHONS, 1999). Na virada do século XVIII para o século XIX, a Europa vivencia um agravamento dos problemas sociais oriundos do processo de Revolução Industrial. Como as transformações não se limitaram ao processo de produção e se espraiaram para as esferas sociais e políticas, a sociedade depara com a emersão de ³mazelas sociais´ que ameaçavam a consolidação do novo modo de produção em ascensão. Diante desse fato, a organização e mobilização da classe trabalhadora marcaram profundamente o século XIX com manifestações operárias, o que requereu da classe burguesa no poder político e econômico a apropriação de estratégias e práticas sociais como meio de contenção do movimento operário. Segundo Marshall (1967), o século XIX preparou-se para a chegada do SUy[LPRVpFXOR LPEXtGRGHXPVHQWLPHQWRGHKDUPRQLDHPTXHXPD³VXSRVWD´ ordem social estava estabelecida. A pobreza era considerada mais como um fato social do que um problema social. Assim, o reconhecimento de que os apuros e misérias sociais deviam-se à presença de causas sociais e não individuais (fraqueza moral) sofreu resistência, mas o choque do desemprego tornou-o evidente. É nestas circunstâncias que a New Poor Law, em 1834, é aprovada como reação a Speehamland Law com argumentos de que era preciso modificar a assistência para não comprometer o retardamento do processo de industrialização, impulsionando a criação de uma classe trabalhadora industrial. A New Poor Law marca o início da assistência dentro da lógica do mercado que, apesar de pública, era limitada. As idéias liberais que tinham, no laissez-faire do 4 A obra de Polanyi, intitulada A grande transformação, traz uma análise sobre a Speehamland Law, abordando o seu real papel no contexto inglês, chamando a atenção, ainda, para a sua suposta insignificância econômica. mercado, seu ponto chave vão extremar a assistência, destinando-a apenas aos pobres totalmente desprovidos da capacidade laboral. Ou seja, o ócio só deveria ser permitido para aqueles realmente necessitados, e, quando se estendia o auxilio àqueles aptos ao trabalho, era sob uma situação de confinamento absoluto, geralmente, em asilos e albergues. O atendimento, uma espécie de condenação, era precário e acessível somente para aqueles que não possuíam acesso aos direitos civis e políticos de cidadania, o que correspondia abrir mão de suas liberdades, passando a ser confinDGRVQDV³PRGHUQDV´Work Houses5, nos albergues e asilos (SCHONS, 1999). A estratégia era tornar a situação de confinamento a mais degradante possível para que, qualquer situação de exploração a que os trabalhadores fossem submetidos, se constituísse uma alternativa privilegiada. Assim, a New Poor Law, idealizada por parte da burguesia, era como uma GHFODUDomR GH ³ERDV LQWHQo}HV´ SDUD UHGXomR GD SREUH]DPDVTXH WLQKD FRPR principal objetivo ampliar a força de trabalho necessária à expansão de seus empreendimentos. Contudo, a depressão econômica que afligiu o último quartel do século XIX, principalmente na Inglaterra, levou um número alarmante de trabalhadores ao desemprego. Dessa forma, a New Poor Law, responsável em prestar assistência aos desamparados e indigentes, transformara-se em uma instituição com múltiplas finalidades, visto que o desemprego em massa levava os ex-trabalhadores a recorrerem ao auxílio da New Poor Law, mesmo que isso fosse vergonhoso e estigmatizante para aqueles aptos e disponíveis à vida laboral, mas que não conseguiam se inserir no mercado de trabalho. Era a constatação do pauperismo da classe trabalhadora (MARSHALL, 1967). Diante desses acontecimentos, era evidente que o movimento organizado do operariado que invadiu o cenário europeu a partir do século XIX deixava transparecer que a questão social era um fenômeno iminente e que deveria ser posto na ordem do dia, já que espelhava as contradições do modo de produção capitalista. Para Castel (1998), era a questão do pauperismo que colocava as populações como agentes e vítimas da revolução industrial. Foi um momento crucial de preocupação com o social em que pareceu ser quase total o divórcio 5 As Work Houses já existiam desde o período das primeiras Poor Law. Durante a Speehamland Law, a assistência não se limitou à sua estrutura, no entanto nesse novo contexto histórico começam a ser transformadas em asilos e casas de indigentes. entre uma ordem jurídico-política, fundada sobre o reconhecimento dos direitos dos cidadãos, e uma ordem econômica que acarreta uma miséria e uma desmoralização de massa (CASTEL, 1998, p. 30). Além disso, A questão social não é senão as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e repressão (IAMAMOTO e CARVALHO, 1983, p.77). Apesar de as disparidades sociais, econômicas e políticas de classes fazerem parte da história da sociedade6, a questão social veio tornar explícito que o crescimento da pobreza seguia o mesmo ritmo e capacidade que a sociedade tinha para gerar riqueza social. Para Castel (1998), era o crescimento de uma VXSHUSRSXODomR UHODWLYD TXH VH FRQVWLWXtD ³LQ~WHLV SDUD R PXQGR´ 1mR KDYLD dúvidas de que o crescente pauperismo se tornava uma ameaça para a ordem social burguesa, portanto era necessário fazer concessões gradativas para garantir que uma parcela apta à atividade laboral se constituísse como um exército industrial de reserva. Em suma, o desenrolar da Revolução Francesa, durante o século XVIII, juntamente com os demais movimentos do operariado europeu, viabilizou, em parte, a concepção de que a assistência era um direito do cidadão e atribuía a todos e, especificamente, ao Estado o dever de prestá-la. A Speehamland Law inglesa que foi aprovada para, posteriormente, ser rechaçada pela New Poor Law marcou, respectivamente, o avanço e refluxo da conquista de incipientes direitos que colocaram, de forma explícita, a luta das duas classes fundamentais ao modo de produção capitalista: o proletariado e a burguesia. Coube, portanto, ao Estado ³DPSOLDU´ VHX SDSHO regulador na garantia da ordem social do novo sistema econômico que se consolidava. 6 Segundo Marx e Engels (1998), a sociedade burguesa moderna, que brotou das ruínas da sociedade feudal, não aboliu os antagonismos de classe. Estabeleceu novas classes, novas condições de opressão, novas formas de luta no lugar das antigas (p. 9). 2.2- Questão Social e proteção social: o papel do Estado Como já foi apontado, a depressão econômica, que afligiu o último quartel do século XIX, impulsionou o crescimento do desemprego em uma proporção alarmante. Uma comoção pública para os problemas sociais levanta questionamentos sobre a responsabilidade do Estado para com o bem-estar das massas (MARSHALL, 1967). Dessa forma, a partir de meados do século XIX, o Estado é chamado a prestar atendimento às novas demandas postas pela Questão Social, que aflorava dessas relações sociais de trabalho. Por outro lado, a burguesia já vinha sendo impulsionada a traçar estratégias mais eficazes para combater o avanço do movimento operário que vinha ancorado na idéia de defesa dos direitos sociais. Enquanto classe que exercia o poder político-econômico, adotou, através do Estado, medidas de racionalização da assistência suprimindo parte dos benefícios que haviam sido concedidos anteriormente, particularmente pela Speehamland Law, em um momento de acirrada crise econômica. O tratamento dispensado aos problemas sociais vai deixando de ser um caso de polícia e passa a ser foco de intervenções estatais através de políticas assistenciais. Nessa lógica, a aprovação da New Poor Law inglesa permitiu a formação de um mercado do trabalho competitivo e favoreceu a emergência de um proletariado móvel obrigado a vender a sua força de trabalho, mesmo a baixo preço, para sobreviver (ROSANVALLON, 1984 apud SCHONS, 1999, p. 96). Contudo, passadas algumas décadas, a grande indagação era como a New Poor Law daria conta da crescente demanda apresentada pela população vítima do pauperismo. Particularmente, na Inglaterra, o crescimento dos desamparados e indigentes também era preocupante, fato que impulsionou a discussão sobre a dissolução da New Poor Law no início do século XX7. Mas o que se evidenciava, na realidade, era uma necessidade já presente durante todo o século XIX: diferenciar os serviços oferecidos às crianças, velhos, doentes e desempregados, 7 Em alguns países, já no final do século XIX, alternativas à assistência benemerente emergiam, como, por exemplo, é o caso da Alemanha que em 1880, através da proposta de Bismark, criou o programa de previdência social compulsória, que abrangia doença, invalidez, aposentadoria e pensões (MARSHALL, 1967, p. 46). já que eram tratados de forma semelhante como se não possuíssem especificidades. Neste ínterim, o início do século apontava para um certo consenso: a responsabilidade do Estado para com o bem-estar das massas ao invés de sê-lo apenas pelo amparo aos indigentes (MARSHALL,1967, p.36); o problema consistia em determinar até onde ela era possível. Posições divergentes se confrontavam na defesa dos limites que deveriam ser assumidos pelo Estado; a partir daí, o seguro social e a assistência social foram se desenvolvendo como políticas de proteção social de diferentes formas nos países ocidentais. E o desenvolvimento desse processo foi acompanhado por uma distinção extremada entre seguro social e assistência social, o que contribuiu para a manutenção do sabor de inferioridade e vergonha que se ligava a esta última (MARSHALL, 1967, p. 60). Nesse confronto sobre a definição dos limites da intervenção estatal, uma postura bastante conservadora defendia uma lei para os pobres de atuação restrita, atribuindo o quanto possível da assistência social às instituições voluntárias, como Charity Organization Society (Sociedade de Organização da Caridade), que defendia essa posição. Criada na segunda metade do século XIX, esta sociedade, de cunho beneficente, tinha como tarefa racionalizar la asistencia y organízala en bases científicas ± en verdad terminó constituyendo una estrategia política a través de la cual la burguesía procuraba desarrollar su proyecto de hegemonía de clase. Ganando una dimensión económica bastante evidente, la asistencia se colocaba como un mecanismo, entre otros, accionado por el Estado burgués para garantizar la expansión del capital (MARTINELLI, 1999, p. 118). A real intenção era que o Estado não devia interferir no sistema econômico nem tentar compulsoriamente modificar seu funcionamento. Deveria permanecer fora da arena em que a batalha econômica era travada e restringir-se a recolher as vítimas (MARSHALL, 1967, p.38). Em outras palavras, ampliaria sua intervenção no que diz respeito ao social, deixando a esfera econômica se autorregular. Por outro lado, em uma posição radicalmente oposta, os ideais socialistas revolucionários defendiam uma ordenação racional dos elementos, planejada e dirigida pelo poder político (MARSHALL, 1967, p.36). Ou seja, nessa ordenação do sistema, WRGDVDVQHFHVVLGDGHV ³QRUPDLV´ VHULDPVDWLVIHLWDV, o que levaria a uma eliminação dos problemas sociais. Todavia, essa visão foi permeada por certa ingenuidade, como se todos aqueles que estivessem inseridos em uma sociedade socialista, tais como crianças, doentes, idosos etc., estariam isentos de necessidades que lhes eram peculiares. Nesse embate de posições, a ideologia liberal encontrou, nesse momento conjuntural, a situação propícia para expandir seus valores ideo-políticos, o que não se restringiu apenas à Europa, mas também já se fazia perceber no continente americano. A manutenção da ordem e da paz social, e a garantia de estabilidade política e manutenção da propriedade privada capitalista vão encontrar, no aparelho estatal, um ferrenho defensor dos interesses privatistas e individualistas. O almejado Estado Mínimo, dos liberais do século XVIII, se fez presente quando da constatação do crescente número de organizações beneficentes e vocacionais. Essas organizações, muitas herdadas do Antigo Regime, foram incorporadas à estrutura do denominado Estado-nação8, visto que, SRU VH HQFDUUHJDUHP GH ³DVVLVWLU´ SDUWH GD GHPDQGD ³H[FOXtGD´ Ga intervenção estatal, desempenhavam um papel propício ao controle da ordem social. A expressão do caráter contraditório do Estado se apresenta, quando a defesa da propalada igualdade jurídica, civil e política não se estendia ao aspecto econômico e social (ROSANVALLON, 1997), haja vista sua limitada interferência na regulamentação do trabalho, já que, QD HVIHUD GD ³OLYUH FRQFRUUrQFLD´ R trabalhador, que dependia apenas da sua força de trabalho, dificilmente alcançaria o status daqueles que detinham os meios de produção. Assim, no que dizia respeito ao econômico e social, o que se vislumbrava era uma intervenção estatal que apenas amenizasse as desigualdades sociais proporcionadas pelo novo sistema econômico. O consenso acerca da manutenção da ordem social vai se espraiando e sendo naturalizado pelas várias esferas da sociedade. Se a aprovação da New Poor Law já se constituía um presságio da ofensiva liberal, a aliança tecida não só 8 A imagem atribuída ao denominado Estado-nação autônomo é que ele representava os interesses comuns de uma sociedade (HAMILTON, MADISON e JAY, 1985), quando na realidade favorecia os detentores do poder político e econômico. entre burguesia e Estado, mas também pela Igreja Católica, em reação a ameaçadora força política dos trabalhadores, veio fortalecer as intenções da classe dominante. Embora a burguesia e a Igreja possuíssem princípios GLYHUJHQWHVDJDUDQWLDGD³KDUPRQLDVRFLDO´YLD(VWDGREHQHILFLDYDDDPERV3DUD a burguesia, a ordem era necessária para garantia do almejado progresso; já para a Igreja, seria garantir o que restava de seu decadente status9. Foi dessa aliança que nasceu, na segunda metade do século XIX, a Sociedade de Organização da Caridade, primeiramente na Inglaterra e, posteriormente em outros países, inclusive nos Estados Unidos da América. A insuficiente intervenção estatal foi um dos principais impulsionadores para o crescimento das Charity Organization Society que se multiplicaram de forma vertiginosa tanto na Europa Ocidental, quanto nos Estados Unidos da América (MARTINELLI, 1995). O viés conservador dessa sociedade se espelhava em um trabalho estritamente regulador, com ênfase na reintegração do indivíduo ao seu meio, visto que a ele era atribuída a responsabilidade de suas condições sociais e econômicas. Contudo, paralelo ao aumento quantitativo das organizações beneficentes, responsáveis pela maioria dos serviços assistenciais, o início do século XX vivenciou o espraiamento do chamado Estado Social. Nessa lógica contraditória, o Estado Social ou Estado-providência10 começa a germinar (ROSANVALLON, 1997), graças à consolidação da classe proletária como força política e opositora à ordem social estabelecida. É neste período de transição do século XIX para o século XX que surge, de forma incipiente e fragmentada, o que hoje denominamos de rede de proteção social e, especificamente, política social. É neste Estado que abre-VHXPHVSDoRGHPHGLDo}HVTXHGiXPQRYR VHQWLGRDR ³VRFLDO´ não mais dissolver os conflitos de interesses pelo gerenciamento moral 9 2V LGHDLV ³UHIRUPLVWDV´ GD EXUJXHVLD HPEDVDGRV SHOD LGHRORJLD positivista, na realidade se constituíam uma postura conservadora liberal laica, enquanto que, para a Igreja a filosofia aristotélico-tomista cristã, se constituía uma postura conservadora confessional. 10 Durante as primeiras décadas do século XX, nos países da Europa Ocidental, o Estado recebeu distintas denominações conforme o país: Estado Social, Estado-providência, Welfare State. Para Castell (1998), a denominação Estado Social é mais apropriada do que o Estado-providência, visto TXHQHVWH~OWLPRR(VWDGRSDUHFHVHUXP³GLVWULEXLGRUGHVLQWHUHVVDGR´TXDQGRQDUHDOLGDGHpR proporcionador de ajustes mínimos que possam conter o avanço dos conflitos sociais. nem subverter a sociedade pela violência revolucionária, mas negociar compromissos entre posições diferentes, superar o moralismo dos ILODQWURSRVHHYLWDURVRFLDOLVPRGRV³GLVWULEXWLYLVWDV´ &$67(/S 345) Para Brunhoff (1991), o Estado-providência nasceu como contraponto à organização sindical e política (socialista) do movimento operário no fim século XIX (p.56) e, nesse momento, se colocava na defesa da participação política e da redistribuição dos bens produzidos. Nessa ótica, percebe-se que as responsabilidades políticas, sociais e econômicas, que eram basicamente atribuídas aos indivíduos, deslocam-se para o âmbito estatal e a assistência que, até então, era tida como marginal passa a incorporar um status de política social. Dessa forma, o Estado-providência é visto como protetor do cidadão, que YHOD SHOD SD] VRFLDO H SHOD WUDQTLOLGDGH S~EOLFD 2 ³FLGDGmR´ p D ILJXUD WtSLFD criada pelo Estado-liberal (FALEIROS, 1991, p. 46) que vai usufruir das benesses viabilizadas SHORV QRYRV ³FRQWUDWRV VRFLDLV´ DR QtYHO LQVWLWXFLRQDO D SDUWLU GD negociação e conciliação entre trabalhadores e capitalistas. Denominado de Estado Social por Castell (1998), sua viabilização na França foi mais difícil que nos demais países. A negação GHXPD³FDULGDGHOHJDO´WDOTXDO adotada na Inglaterra, bem como as estratégias complexas baseadas na busca de respostas não-estatais para a questão social (p.302) via organizações confessionais foram mais agravantes. [...] a proteção social aí assumida pelo Estado continua incomensuravelmente inferior ao que é não apenas na Grã- Bretanha e na Alemanha, mas também nos países escandinavos, na Áustria, nos Países Baixos e até na Romênia (CASTELL, 1998, p. 363). Tal realidade só vai ser superada mais tarde, quando uma ampla legislação de previdência social é apresentada em 1928. Como já foi apontado, antes da Primeira Guerra Mundial, já existia uma tendência que defendia a dissolução da New Poor Law. Em toda a Europa e nos EUA, havia um movimento no sentido de submeter o encargo da assistência social à análise e no sentido de substituir um programa de assistência geral por dispositivos específicos para certos grupos ou categorias (MARSHALL, 1967, p.46). Na verdade, a corporificação desse novo Estado, impulsionou o crescimento dos sistemas de seguro social privado de forma significativa. Concessões graduais à classe trabalhadora são efetivadas, bem como o abrandamento das repressões com a revogação de algumas leis dos séculos precedentes, ocasionando o alargamento do acesso aos chamados direitos sociais. Esse conjunto de medidas vai compor, posteriormente, o leque das políticas sociais, que, até esse momento, se resumia praticamente à assistência (FALEIROS, 1991, p. 77). Como foi mencionado, já na década de 1880, na Alemanha, Bismark idealizara o primeiro programa de previdência social compulsório amplo, que abrangia doença, invalidez, aposentadorias e pensões, o qual, apesar de se apresentar como principal alternativa à New Poor Law, excluía a cobertura por desemprego, a qual só foi acrescida em 1927. E, antes dele, na Prússia, foi criado um seguro compulsório dos trabalhadores das minas (MARSHALL, 1967). Em 1911, a Inglaterra inovou neste aspecto e criou o primeiro seguro compulsório contra o desemprego. Abrangia também a assistência médica, mas deixava as aposentadorias de fora e que só foram incorporadas em 1925. Os riscos eram que o desemprego diferia de setores, havendo aqueles mais vulnerabilizados e outros mais estáveis; assim, a questão era saber até que ponto se poderia atender ao princípio de unificação dos riscos. Para aqueles que não estavam sob a cobertura do seguro, restava o auxílio das agências voluntárias (subvencionadas pelo Estado) ou a recorrência a leis similares à New Poor Law e outras leis similares (MARSHALL, 1967). Nos EUA, o primeiro texto de importância de legislação social no âmbito federal a ser aprovado tramitou pelo congresso em 1935, aproximando o país da realidade da Europa Ocidental através de uma só medida. A lei dispunha sobre aposentadorias, desempregos e vários serviços sociais, mas não sobre assistência médica (MARSHALL, 1967). Na França, apesar da realidade vivida por um longo período que Castell (1998) denominou de uma política sem Estado, a legislação que foi aprovada impregnou a política social francesa de uma posição progressista, abrangendo doença, maternidade, invalidez, velhice e morte (MARSHALL, 1967). Na Nova Zelândia, o plano unificado na legislação de 1938 era o seguro social compulsório de maior alcance inserido em um único texto. Incluía velhice, assistência médica, auxílio-doença, invalidez, maternidade, viuvez, orfandade, mineiros incapacitados, desemprego e doações à família. Planos semelhantes haviam sido propostos por Beveridge, Cohen, John Marriot e outros; mas, depois de estudados, foram rejeitados por se justificarem como impraticáveis (MARSHALL, 1967). O panorama da política social demonstra que o seguro geralmente se restringia às pessoas empregadas. Havia a impressão de que a população era dividida em duas classes: a que contribuía e a que recebia (que não se restringia apenas aos indigentes). No período entre guerras, os benefícios do seguro social de caráter contratual foram se exaurindo, dado o agravamento do desemprego. A recorrência ao auxílio-desemprego ou à Poor Law era uma constante. O plano inglês de 1911 se transformou em um sistema geral de assistência a domicílio aos capacitados, financiado por um imposto sobre a folha de pagamento. E a antítese delineada entre seguro e assistência, já dramaticamente desfigurada pelos acontecimentos, ainda dominava seu pensamento (MARSHALL, 1967, p.82), agravando o estigma direcionado àqueles dependentes destes tipos de auxílio ou da Poor Law . Em suma, os primeiros quarenta anos do século XX vivenciaram a consolidação do seguro social compulsório por quase todos os países do mundo ocidental, sendo considerado um dos principais instrumentos da política social. E se antes da Primeira Guerra, a reforma social era vista como uma aventura política empreendida por amadores entusiastas, só no período entre guerras, é que a administração social se transformou numa atividade praticada por profissionais. Agregado a isso, a materialização do Welfare State teve como ponto forte a presença da classe operária no cenário político, principalmente com a atuação de representantes da social-democracia nos órgãos governamentais. Tal fato possibilitou aos social-democratas a idéia de que a economia podia ser controlada, e o bem-estar dos cidadãos continuamente intensificado pelo papel do Estado (PRZEWORSKI, 1989, p.50-53). 2.3- A Assistência Social como política pública de proteção social O final do século XIX trouxe como herança para os primeiros lustros do século XX as reivindicações da classe trabalhadora, no que diz respeito à garantia de direitos sociais, particularmente, àquelas oriundas do movimento operário dos países que se encontravam em expansão industrial. Posteriormente, o refluxo dessa postura combativa deveu-se, entre outros fatores, às estratégias da classe burguesa que, imbuída pelo poder político e econômico, tinha no Estado o LQVWUXPHQWR FDSD] GH LQWHUYLU GH IRUPD ³FRQVHQVXDO´11 no trato da assistência, como uma das formas de conter o avanço da questão social. Muito embora, reivindicada como direito social, a assistência vai ganhando características de uma ação paliativa e emergencial, sem desvincular-se de seus antecedentes históricos. Isto é, as intervenções se davam de forma individualizada sem haver contestações à estrutura social vigente. Assim, as primeiras medidas tinham forte conotação liberal, dadas a necessidade de uma intervenção mais incisiva do Estado na questão social, como forma de consolidar a hegemonia burguesa: era o momento da racionalização e normalização da assistência. Segundo Castell (1998), em meados do século XIX, a classe dominante já havia desenvolvido um quadro sistemático de procedimentos que englobava três planos: a assistência aos indigentes por meio de técnicas que antecipam o trabalho social no sentido profissional do termo; o desenvolvimento de instituições de poupança e de previdência voluntária que apresentam as premissas de uma sociedade segurancial; a instituição de proteção patronal, garantia da organização racional do trabalho e, ao mesmo tempo, da paz social (p.319). Como já foi apontado, estava criado o impasse: assistência versus seguro. A ampliação da intervenção estatal no social espelhou, particularmente, a ideologia dos liberais. Era uma intervenção que se dava, principalmente, de forma indireta, através de normas, delegando a responsabilidade para as várias instâncias da sociedade e se eximindo de maiores compromissos com o social. Foi assim que o controverso movimento pela dissolução da New Poor Law, na Inglaterra, que esteve presente na transição do século XIX para o XX, foi permeado por intenções de substituir um programa de assistência geral por 11 Em Sartori (1994, p. 130) o consenso expressa a vontade de uma maioria, muito embora sem representar um consentimento real e ativo. Ou seja, não podemos esquecer que o conflito de interesses e ideologias vai estar permeando essas situações denominadas de consensuais. dispositivos específicos para certos grupos ou categorias (MARSHALL, 1967, p.46). A própria previdência social compulsória proposta por Bismark na Alemanha, já era uma forma de conservar as rendas pessoais de determinadas categorias profissionais que eram consideradas incapazes ao trabalho. Para Marshall (1967) o advento do seguro social marcou uma nova era de política social, mas para aqueles não segurados restavam apenas as agências voluntárias e a New Poor Law. Na Europa Ocidental o período entre as duas grandes guerras produziu um sentimento de solidariedade, mesmo por aqueles que a tinham assistido de longe, fato este que contribuiu para a inovação dos sistemas públicos de proteção social, apesar do crescimento dos seguros compulsórios. Paralelo a isto, a participação da classe trabalhadora12 na política eleitoral e, por conseguinte, na estrutura do Estado, permitiu a melhoria das condições dos trabalhadores, mas também para a sociedade em geral. A descoberta da política econômica de Keynes pelos social- democratas tornou o Estado uma instituição por meio da qual a sociedade podia regular as crises a fim de manter o pleno emprego (PRZEWORSKI, 1987, p. 53). Era um novo projeto político, que vislumbrava o bem-estar geral dentro dos limites da sociedade capitalista. Na Inglaterra, a formação de uma Comissão Real sobre a Lei dos Pobres e Auxílio aos Necessitados em 1909, deu início ao processo formal de abolição da New Poor Law. Os Curadores da Lei dos Pobres13, que eram responsáveis de prover as necessidades dos pobres, foram abolidos em 1929 e a New Poor Law totalmente dissolvida em 1948 com a aprovação da Lei de Assistência Nacional 0$56+$// 1HVVHPHLRWHPSRKRXYHXPDHVSpFLHGH³KXPDQL]DomR´QD administração da New Poor Law com o alargamento dos auxílios concedidos, principalmente às famílias, endossando o que seria uma política de prevenção. Quando em 1948, se estabeleceu a Junta de Assistência Social, houve o rompimento com o passado que distinguiu o sistema inglês da maioria dos outros 12 Por volta de 1850, a classe trabalhadora organizada criou o movimento socialista como forma de complementar a revolução iniciada pela burguesia. Posteriormente, formaram-se os partidos denominados de social-democracia, que viabilizaram a participação na política eleitoral ((PRZEWORSKI, 1987). 13 A diferença entre as necessidades satisfeitas pelos Curadores da Lei dos Pobres e a caridade era que as obrigações dos Curadores eram de natureza jurídica e as dos que faziam a caridade eram morais ou religiosas (MARSHALL, 1967, p. 54). países, com duas inovações: 1) o auxílio pecuniário foi transferido das taxas para os impostos, isto é, das autoridades regionais para uma assembléia nacional (deixando de ser responsabilidade dos vizinhos); 2) como conseqüência, os benefícios pecuniários foram nitidamente separados dos serviços pessoais. Abria- se o caminho para o desenvolvimento dos modernos serviços de assistência social, oferecidos a todos os que deles necessitassem e livres de qualquer sabor de caridade ou mácula de indigência (MARSHALL, 1967, p.106). Mas a mácula, que ainda persiste até os dias atuais, permaneceu, insistentemente, visto que, o seguro social compulsório destinou-se para as necessidades básicas e a assistência para casos especiais. Apesar disso, esses episódios marcaram um período de mudanças sociais. Nos países de capitalismo consolidado, após as tumultuadas décadas de 1900 a 1940, a assistência passa a ser reconhecida como um Direito Social; a velha dicotomia do Direito Civil e Político versus Direito Social, por fim, é superada. Juntamente com outras políticas públicas, a assistência social vai compor o rol da denominada Seguridade Social, a qual vai encontrar na expansão do Welfare State na década de 1940 a base para sua materialização. Concebidas nos países centrais da Europa, as políticas de seguridade social foram impulsionadas pelo fato de o capital ser compelido a incorporar algumas exigências dos trabalhadores, mesmo que elas sejam conflitantes com seus interesses imediatos (MOTA, 1995, p. 123). Segundo Faleiros (1991), elas vão além da compreensão restrita do seguro social incorporando um vasto campo de serviços, onde o Estado intervém em distintos domínios da política social: saúde, educação, serviços sociais, dentre outros. Neste ínterim, a seguridade social é compreendida como um conjunto de medidas e legislações que seguem novas visões embasadas, principalmente pela doutrina de Keynes e pelo Plano Beveridge. O plano econômico de Keynes, viabilizado a partir dos anos 1930, destacou a necessidade de uma ação mais reguladora e massiva do Estado na economia, colocando-o como árbitro, supostamente autônomo, entre capital e trabalho. Já o Plano Social elaborado por Beveridge em plena Segunda Guerra Mundial (1942), incluiu no sistema de seguridade social todos os cidadãos e necessidades sociais importantes da vida moderna. Acrescente-se a esta idéia a concepção teórica de cidadania de Marshall (direitos civis, políticos e sociais) (PEREIRA, 1998). Assim, o trato das questões sociais trazidas pela pauperização da classe trabalhadora foi ganhando novas dimensões, visto que não se limitava apenas a uma administração simplista de garantir as condições básicas à reprodução das relações e da força de trabalho, mas sim garantir o bem-estar de todos os cidadãos através de um sistema de políticas sociais. Em nações com um sistema de assistência social ou com um sistema universalista do tipo de Beveridge, a opção foi entre o mercado e o Estado, no sentido de proporcionar adequação e satisfazer as aspirações da classe média (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 107). Para este autor, os países escandinavos foram aqueles que mais se aproximaram do processo de desmercadorização e universalização através da garantia de participação dos trabalhadores na qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos. Ou seja, a extrapolação do contrato do seguro para a segurança sem contrato, objetivando a universalização dos direitos sociais, encontrou, no Welfare State viabilizado pela social- democracia escandinava, a base política mais apropriada para a implementação dessa nova concepção político-ideológica. 2.4- A política de assistência social no cenário nacional Implementado com êxito nos países europeus ocidentais, mais especificamente, nos escandinavos, o Welfare State previa a garantia de tipos mínimos de renda, alimentação, saúde, habitação, educação, assegurados a todo cidadão, não como caridade, mas como direito político (BOBBIO, 1986, p. 416). Todavia, a possibilidade de implementação do Welfare State no continente americano encontrou sérias restrições. Se levarmos em consideração que a complexificação da questão social impulsionou a classe trabalhadora da Europa Ocidental na reivindicação de seus direitos sociais, o continente americano se vê reduzido desse elemento determinante. Assim, ao ser incorporado pelos países americanos, o Welfare State se materializa de forma fragmentada e limitada, dadas as condições materiais do capitalismo tardio. Nos Estados Unidos da América, a afirmação de que, a partir de 1929, H[LVWLD XP ³(VWDGR GH %HP-HVWDU 6RFLDO´ QD UHDOLGDGH HUD FRQWURYHUVD H LUUHDO tendo em vista o quadro de miséria, fome e desemprego vivido pela maioria da população naquele período de depressão econômica. Concretamente, isso só foi ser pRVVtYHOGHSRLVGD,,*XHUUD0XQGLDOFRPR³(VWDGR0LOLWDULVWD3URYLGrQFLD´H assim mesmo, em detrimento do investimento em gastos sociais para a população como um todo (SCHONS, 1999). No Brasil, a incipiente organização do Movimento Operário até a segunda década do século XX (CARONE, 1989) também refletiu na implementação de um Welfare State restrito e fragmentado. A questão social só veio se constituir foco de intervenção estatal a partir da década de 1930, com a intensificação do processo de industrialização veiculada pelo governo de Getúlio Vargas. Até então, o país dispunha apenas de dispersas legislações referentes aos seguros sociais, situação similar ao contexto europeu do século XVIII e meados do XIX, quando o operariado não havia se colocado como movimento político organizado. Com o aumento da classe operária e a consolidação da hegemonia burguesa, medidas de caráter social foram viabilizadas, mas com uma particularidade: a legislação social foi introduzida por categoria profissional, isto é, ela não atingiu a classe operária em seu conjunto e num único movimento (FALEIROS, 1991, p. 134). Por conseguinte, a conquista da seguridade social e, por sua vez, da assistência social como direito social tinha um longo caminho a percorrer. Dessa forma, a lacuna existente entre seguro social para os trabalhadores e assistência social para os pobres e considerados incapazes vai se institucionalizando através do aparato legal e da intervenção estatal, situação que só foi atenuada décadas mais tarde. Neste ínterim, a assistência social como direito social ainda continuou a ser marginalizada e, no geral, viabilizada por HQWLGDGHV ILODQWUySLFDVEHQHILFHQWHVHRXYRFDFLRQDLV2FDUiWHU ³KXPDQLWiULR´H ³EHQHYROHQWH´ SRU SDUWH GR (VWDGR VH PDWHULDOL]DYD QD ILJXUD GDV SUimeiras- damas. Destituída de qualquer característica de direito social, é nesse momento em que o traço assistencialista na esfera política exerce sua força através de uma relação privada de troca de favores entre governantes e governados, por meio da ação social filantrópica e personalizada. Essa forma de intervenção estatal foi laureada com a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), em 1942, que, historicamente, trouxe como responsáveis por suas atividades as esposas dos governantes. Longe de ser inerente ao contexto brasileiro, esta característica do primeiro- damismo se constituiu em um entrave ao que poderia ter sido a consolidação de uma política de assistência social marcando profundamente sua institucionalização não só no Brasil, mas também em outros países latino- americanos como, por exemplo, na Argentina (TORRES, 2002). Concomitante a essa prática caracteristicamente filantrópica e benemerente, que marcou profundamente o adiamento da emersão de uma verdadeira política de assistência social, o Estado ainda contou com o respaldo da Igreja Católica para fazer prevalecer um clima de suposta harmonia social. Em parceria com a burguesia emergente, a Igreja criou, em 1932, o Centro de Estudo e Ação Social (CEAS) de São Paulo com o objetivo de qualificar pessoas para a realização da prática social. La clientela de este primer curso fue constituida por jóvenes católicas, algunas ya participantes de actividades asistenciales o militantes de movimientos de la Iglesia, y todas pertenecientes a familias de la burguesía paulista (MARTINELLI, 1995, p.147). Em suma, a parceria entre Estado, burguesia e Igreja Católica em outros contextos históricos e geográficos se fez presente no cenário brasileiro, a partir da década de 1930, como estratégia de consolidação da sociedade capitalista emergente. A H[HPSORGDV6RFLHGDGHVGH2UJDQL]DomRGD&DULGDGHRV&($6¶V estimularam a criação de cursos para formar profissionais aptos a intervirem na questão social desencadeada pelo processo de industrialização nacional. Ao longo das décadas que sucederam este período, as oscilações de ordem HFRQ{PLFD ³PLODJUH HFRQ{PLFR´ UHFHVVmR HWF  H D H[SHULrQFLD GH UHJLPHV políticos diversificados (ditaduras, democracias etc.), fundamentalmente, não alteraram os procedimentos da prática social assistencialista. Pelo contrário, essa forma de intervenção social serviu como instrumento de manutenção da suposta harmonia social, que se deu através do trabalho de adequação do indivíduo à nova ordem social. O arrefecimento desse caráter assistencialista só veio ser iniciado com a chegada dos anos de 1980, quando a nova Constituição da República Federativa do Brasil foi aprovada em 1988. Resultante de um movimento que ficou na contramão da história mundial, a Constituição de 1988 concedeu avanços na área social, quando os países capitalistas mais desenvolvidos estavam vivenciando um processo de refluxo do Welfare State em virtude da crise econômica mundial em que apoiados em valores do neoliberalismo, adotaram o discurso de crítica ao papel intervencionista do Estado na economia e no social. Após o ocaso da ditadura militar, o alargamento da democracia possibilitou que os reclamos da sociedade pela afirmação dos direitos sociais fossem considerados no texto constitucional de 1988 (DRAIBE, 1998). Aprovada em um momento de grandes expectativas, seu processo de sistematização foi permeado por uma diversidade de interesses. Apesar das perspectivas de otimismo por parte dos setores mais progressistas, a conjuntura deparou com os resistentes mecanismos do clientelismo e dos fortes privilégios corporativos encastelados no sistema de políticas (DRAIBE, 1998, p. 322), bem como com a crise econômica mundial que se configurou como obstáculo à implementação de políticas no campo social. Contudo, na Carta Constitucional, foram inscritos como direitos sociais, no seu artigo 6º, a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (BRASIL,1999). No que diz respeito à seguridade social, o artigo 194 explicita que se trata de um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. (BRASIL, 1999). Sem dúvida, o grande avanço da Constituição Federal de 1988, em relação à proteção social, foi a adoção do conceito de seguridade social, englobando as áreas de saúde, da previdência e da assistência. Além dessa inovação, há que se realçar a redefinição de alguns princípios, pelos quais foram estabelecidas novas regras relativas a fontes de custeio, organização administrativa, mecanismos de participação dos usuários no sistema e melhoria/universalização dos benefícios e serviços (MOTA, 1995, p. 142). Não obstante, a Carta Constitucional precisava da regulamentação de seus artigos para que pudesse ser viabilizada, e é na tramitação de leis que possibilitariam sua implementação que as contingências de várias ordens emergem como obstáculos. 2.4.1- A assistência social como política pública de seguridade social Com a aprovação da Constituição da República Federativa em 1988, o Estado brasileiro, tardiamente, tenta implementar, de forma abrangente, políticas sociais que poderiam garantir a todos os cidadãos o acesso a seus direitos sociais, através de uma rede de proteção social que almeja os seguintes objetivos (artigo 194, parágrafo único): I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - equidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; e VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartide, com a participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. Apesar dos avanços obtidos e do otimismo quanto aos objetivos propostos, se compararmos este modelo de seguridade social com o delineado por William Beveridge, em 1942, veremos que ele se mostra restrito e acanhado. Assim, enquanto o esquema beveridgiano incluiu, ao lado de um programa unificado e amplo de Seguro Social, a saúde, a assistência, a reabilitação, a pensão às crianças, o treinamento profissional e a sustentação ao emprego (Beveridge, 1943), o esquema brasileiro restringe-se à Previdência, à Saúde e à Assistência Social (PEREIRA, 1998, p.66). Isto é decorrente das condições objetivas/históricas dadas tanto pelas imposições do capitalismo internacional quanto pela estrutura econômica e política nacional desfavoráveis à implementação do marco legal. Se tomarmos a tese das três economias políticas do Welfare State de Esping-Andersen (1991), veremos que a mobilização, organização e coalizões das classes sociais na conquista de seus direitos tiveram um papel relevante em sua defesa e atribuíram características diferenciadas na viabilização dessas políticas. No Brasil, percebe- se a assimilação estratificada e equivocada de um Welfare State, denominado por Esping-Andersen (1991) como Liberal, em que predominam a assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais ou planos modestos de previdência social (p.108). Fazendo um contraponto, Draibe (1993), ao comparar o sistema de proteção social brasileiro com os padrões internacionais de políticas do tipo residual ou liberal, de um lado, e institucional redistributivista ou socialdemocrata, de outro, o sistema brasileiro é um modelo híbrido, intermediário, que se apóia em dois pilares: 1) no binômio contrato/seguro social, em que a população passa a merecer um benefício futuro; 2) no pilar universalista em que apenas políticas educacionais e de saúde básica, são concebidas para ampliar as oportunidades e corrigir as diferenças. Desse modo, o que se tem é um sistema que privilegia a posição ocupacional e de rendimentos auferidos no mercado de trabalho, denominado meritocrático-particularista. Situando-nos especificamente na política de assistência social, percebemos que é a que mais se distancia dos objetivos traçados para a seguridade social. E esta precariedade na consolidação da assistência social como parte integrante da seguridade social é decorrente, dentre outros fatores, tanto do recrudescimento mundial do Welfare State, quanto das particularidades político-econômico- culturais da sociedade brasileira. Quanto ao Welfare State, a crítica defendida por neoliberais, como o austríaco Friederick Von Hayek e o americano Milton Friedman, tiveram forte repercussão nos países capitalistas centrais a partir dos anos 1970 e que não tardaram a chegar à década seguinte nos países periféricos, como o Brasil. Para Friedman, o chamado Estado mínimo seria a garantia da liberdade econômica e política; do contrário, a redistribuição de renda seria um caso claro de coerção, em que tira de uns para dar aos outros, e assim se entra em conflito frontal com a liberdade individual (FRIEDMAN, 1985, p. 158). E, ainda, a distribuição de renda é uma das áreas em que o governo tem causado maior número de males que não consegue eliminar mais tarde com outro conjunto de medidas (FRIEDMAN, 1985, p. 160). Idéias como estas encontraram receptividade pela classe que exerce o poder político-econômico e vê o Estado Social de direitos como ameaça aos interesses individuais e privatistas. No Brasil, a exemplo de outros países periféricos, a ideologia neoliberal se espraia a partir dos anos 1980, e vai se defrontar com um contexto histórico peculiar, pois era um momento em que se estava vivenciando um complexo processo de democratização após um longo período de repressões ditatoriais. Assim, as conquistas efetivadas na área social se depararam com a invasão do ideário neoliberal, o que acarretou como conseqüência uma legislação social permeada por dubiedades e contradições e fragilizada diante das pressões de ordem econômica. O caráter integral/universal ficou restrito à saúde; a previdência social, com um regime contributivo público, permaneceu obrigatória para todos os trabalhadores formais; e, quanto às políticas de assistência social, por não serem contributivas e direcionadas, no geral, para uma população que se encontra à margem do mercado de trabalho e consumo, continuaram sumamente estigmatizadas e secundarizadas. Na visão dos neoliberais, a tríade da seguridade social é uma verdadeira vilã do aparelho estatal. Ela propicia o HVYD]LDPHQWR GRV IXQGRV S~EOLFRV µPDO JDVWRV¶HPDWLYLGDGHVEXURFUDWL]DGDVVHPUHWRUQRHTXHHVWHQGHPDFREHUWXUDD toda a população indiscriminadamente (MONTAÑO, 2002, p. 188). Dessa forma, a solução mais imediata seria a redução do papel intervencionista do Estado em diversas áreas e atividades, especificamente as sociais, o que colocaria a assistência social, dentre as demais políticas de seguridade social, a que mais padece com os cortes orçamentários, justificados numa suposta crise de escassez dos recursos. Quanto às particularidades político-econômico-culturais, encontramos outros agravantes que dizem respeito à retomada da ênfase na figura da primeira-dama. Tradição que, no Brasil, foi iniciada na década de 1940 com a LBA (MESTRINER, 2001) e foi reavivada com a criação do Programa Comunidade Solidária. Após a extinção da LBA, em 1995, fruto de um longo processo de questionamentos quanto à sua efetividade, o Governo Federal aprova o Programa Comunidade Solidária, vinculado à Casa Civil da Presidência da República, dando prosseguimento à execução de programas de combate à pobreza sob a tutela do Governo Central. Com o início de suas atividades em 1995, a proposta do Programa Comunidade Solidária desconsiderou totalmente o instrumento legal de regulação da assistência enquanto direito social, qual seja: a Lei Orgânica da Assistência Social-LOAS (Lei Nº 8.742), aprovada em 07/12/1993. Seus princípios fundamentados na parceria, na solidariedade, na descentralização das ações e na integração e convergência das ações desvirtuaram os princípios duramente conquistados e apontados na LOAS. Nos anos subseqüentes, os incentivos ao voluntariado, à filantropia e ao chamado terceiro setor tiveram todo respaldo legal através da aprovação de leis que regulamentaram suas atividades14. Assim, em plena era de fortalecimento dos direitos sociais e numa clara expressão de retrocesso histórico, o primeiro-damismo ressurge revestido sob outra roupagem, quando o Programa Comunidade Solidária fica sob a presidência da primeira-dama do Estado brasileiro. É um fato que torna clara a falta de assimilação dos direitos sociais por parte dos órgãos governamentais. Outro elemento de ordem legal e que expressa a falta de prioridade para com a consolidação de uma política de assistência social de caráter contínuo é que a seguridade social, ao ser instituída pela Carta Magna de 1988, deveria ter uma gestão unificada, mas ao longo dos diferentes governos, passou por uma espécie de esquartejamento. Em vez da criação de um Ministério da Seguridade Social, a partir do qual seriam administradas, de forma orquestrada, as três áreas do sistema de Seguridade, ocorreu uma fragmentação institucional e administrativa do sistema (PEREIRA, 1998, P.67). Cada área da seguridade social manteve o seu próprio ministério, sendo que a assistência social foi a que mais sofreu alterações. A criação do Ministério do Bem Estar Social em 1989 não convalidou nem a condição de assistência social como política pública, nem como integrante da Seguridade Social. Pelo contrário, fortaleceu o antigo modelo da LBA enquanto a presença da gestão patrimonial e baixa 14 Para maiores detalhamentos, ver: Lei nº 9.608, de 18/02/1998 (Dispõe sobre o Serviço Voluntário e dá outras providências) e a Lei nº 9.790, de 23/03/1999 (Dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências). valorização dos programas já experimentados de proteção básica, inclusão produtiva, entre outros tantos (BRASIL/MDS, 2005a, p. 9). Durante o governo de Fernando Collor de Melo (1990-1992), o Ministério da Ação Social esteve à frente dos programas de assistência; no governo de Itamar Franco (1992-1994), o Ministério do Bem-Estar Social assumiu a Política de Assistência Social; já nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995- 1998 e 1999-2002), a assistência social passou a ser gerenciada juntamente com a previdência social através do Ministério da Previdência e Assistência Social; e somente no governo de Luiz Inácio Lula da Silva (a partir de 2003) é que o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), responsável pela assistência social, declarou o compromisso de desativar gradativamente o Programa Comunidade Solidária15. Além desta instabilidade ministerial, a falta de planos e projetos em comum com as outras áreas da seguridade social deixou a assistência social ainda mais fragilizada perante a visibilidade das ações desenvolvidas pelo Comunidade Solidária. Aliada a essa fragmentação das políticas, a integridade financeira da seguridade social16 também não foi implementada, tendo em vista que cada ministério tinha sua autonomia para decidir as prioridades de cada área, a partir dos recursos que lhe eram repassados. Segundo Boschetti e Behring (2003) O que ocorre é que as fontes de contribuições sociais criadas para cobrir a ampliação dos direitos relativos à saúde e assistência [...] não são completamente utilizados para este fim, o que obriga o governo a lançar mão das contribuições da previdência para custear todo o sistema de seguridade social (p.13). 15 Como veremos adiante, a aprovação da LOAS em 1993 e o processo de sua difusão e consolidação, se deu através de um moroso processo de avanços e desafios que desembocaram na construção do pacto federativo em 2003, com a criação do SUAS e na regulamentação da PNAS/SUAS em 2004. 16 A integridade financeira da Seguridade Social deveria dar-se a partir da arrecadação, dentre outras, das seguintes fontes: 1) orçamento da União, Estados e Distrito Federal; 2) contribuições sociais (do empregador, receita e faturamento do salário e do trabalhador); 3) receita de concursos de prognósticos. A partir da ampliação dos direitos, criaram-se como fonte de contribuição social a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social-COFINS, a Contribuição sobre o Lucro Líquido-CSLL e a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira-CPMF (BRASIL, 2004). O que resulta desse remanejamento dos recursos da seguridade social é um suposto déficit na previdência, um sistema de saúde público caótico que estimula a ampliação dos planos de saúde privados e uma assistência cada vez mais cooptada pelas entidades beneficentes e filantrópicas, estimulando a desobrigação do Estado de suas responsabilidades. Sendo assim, a assistência social se defronta com recursos irrisórios, ainda tendo que lidar com a precariedade de funcionamento das instituições e com o embate das práticas repaginadas da filantropia, do voluntariado e da caridade. Quando relacionamos esse conjunto de fatores com o cenário internacional de mudanças sociais, políticas e econômicas é que percebemos o quanto a situação da seguridade social e, por sua vez, da assistência social brasileira é ainda mais complexa. O processo inconcluso de implementação de um Welfare State sob os efeitos das metamorfoses do mundo do trabalho desarticula a organização da classe trabalhadora tornando-a heterogênea, fragmentada e complexificada (ANTUNES, 1998), deixando-a fragilizada perante a expansão do capitalismo. A proporção de trabalhadores brasileiros que está fora do mercado de trabalho formal de trabalho e, portanto, sem garantias de proteção social cresce continuamente [...]. Isto em um contexto de subalternização do trabalho à ordem do mercado e de desmontagem de direitos sociais e trabalhistas (YASBEK, 2004, p. 35). Neste cenário de ofensiva neoliberal, o que vislumbramos são as perdas de fragmentados direitos sociais, fruto das conquistas da sociedade salarial. Como a insuficiência de emprego formal e o aumento da informalidade no mercado de trabalho repercutem, de forma incisiva, no financiamento das políticas de seguridade social, é percebível o enfraquecimento de um contrato social forjado na articulação do trabalho/direitos sociais/proteção social; o que comumente tem sido identificado como uma nova expressão da questão social não se resume apenas ao pauperismo, mas atinge também os empregados devido à precarização das condições de trabalho (CASTEL, 1998). Nessa lógica, é importante enfatizar que o renascimento de ideais liberais vai se confrontar com práticas igualitárias , referendar as práticas diferenciadoras do mercado transformando direitos em ajuda, em favor. Nesta lógica, além da redução de recursos para a área social, resultante dos ajustes estruturais, estamos de volta aos programas mais residuais, sem UHIHUrQFLD D GLUHLWRV $V VHTHODV GD µTXHVWmR VRFLDO¶ H[SUHVVDV QD pobreza, na exclusão e na subalternidade de grande parte dos brasileiros, tornam-se alvos de ações solidárias e da filantropia revisitada (YASBEK, 2004, p.36). Em suma, o atual contexto brasileiro nos aponta para uma refilantropização da assistência social isentando o Estado de seus deveres constitucionais, ou seja, negando a legitimidade dos direitos sociais. 2.5- A implementação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS): avanços e desafios Como já nos apontou Mota (1995), a adoção do conceito de seguridade social no Brasil, sem dúvida, foi uma inovação trazida pela Constituição Federal de 1988, visto que redefiniu princípios, regras sobre o custeio, organização administrativa, mecanismos de participação dos usuários, dentre outros. Contudo, sua regulamentação se defrontou com os mesmos problemas que se expressaram no processo de tramitação do texto constitucional (DRAIBE, 1998), ou seja, a diversidade de interesses que repercutiu em uma legislação ambígua e controversa, devido à carência de prioridade na sistematização textual das três áreas da seguridade social. Para a assistência social, mais que a saúde e a previdência, um dos primeiros desafios foi a lentidão no processo de sistematização do seu marco legal. Segundo Barbosa (1991) Promulgada a Constituição em 5 de outubro de 1988, ela trazia em suas disposições transitórias a definição de que a organização da seguridade social e dos planos de custeio e de benefícios seriam apresentados (pelo Poder Executivo) no prazo máximo de seis meses ao Congresso Nacional, que teria idêntico período para apreciá-los. Ou seja, desde 5 de outubro de 1989, o país deveria estar dotado do conjunto de leis regulamentadoras da seguridade social, cuja implantação progressiva deveria se dar até o prazo máximo de 5 de abril de 1991 (BARBOSA, 1991, p. 7) Como se sabe, o Sistema Único de Saúde (SUS) foi o primeiro, em 1991, a ser regulamentado e, somente em dezembro de 1993 é que a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) foi aprovada após um longo processo de tramitação permeado por projetos de leis substitutivos e de um veto presidencial em setembro de 1990 (BARBOSA, 1991). Em outras palavras, a atual política de assistência social tem se confrontado com o descaso desde seu processo de formulação, constituindo-se pauta secundária na agenda governamental. Mesmo com os entraves e contradições, a aprovação da LOAS deve ser considerada como instituto que dá vida e garantia à nova concepção de assistência social prevista na Constituição de 1988, por ser instrumento de luta na garantia efetiva de direitos (STEIN, 1999, p. 27). A LOAS expressou uma mudança de discurso já verificada nos artigos 6º e 194 da Constituição Federal, anteriormente citados. Esse novo discurso trouxe no texto regulatório a possibilidade de superação de uma prática conservadora assistencialista e filantrópica, passando a ser reconhecida e definida como uma política social pública apontando estratégias de combate à pobreza, à discriminação e à subalternidade (YASBEK, 1998). Inegavelmente, a LOAS não apenas introduz novo significado para a Assistência Social, diferenciando-a do assistencialismo e situando-a como política de Seguridade voltada para a extensão da cidadania social dos setores mais vulnerabilizados da população brasileira. Ela também aponta a centralidade do Estado na universalização e garantia de direitos e de acesso a serviços qualificados, ao mesmo tempo em que propõe o sistema descentralizado e participativo na gestão da Assistência Social no país, sob a égide da democracia e da cidadania (YASBEK, 1998, p.56). Este significativo otimismo quanto à superação de uma concepção arcaica de assistência social se expressa através das seguintes diretrizes (BRASIL, 1993): I- Descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo; II- participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; III- primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo. Além das diretrizes supracitadas, a LOAS coloca como princípios da assistência social (BRASIL, 1993): I- supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; II- universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; III- respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV- igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão. Após quase cinco anos de sua aprovação, Yasbek (1998) chamava a atenção para a lentidão do processo de implementação da LOAS já apontada anteriormente por Barbosa (1991) quando da realização do Seminário Nacional de Assistência Social realizado em junho de 1991, no Congresso Nacional em Brasília. Segundo Yasbek (1998), o balanço feito na I Conferência Nacional de Assistência Social, em 1995, sobre o redesenho das ações assistenciais constatava que se estava diante de um processo extremamente lento, contraditório e subordinado a uma conjuntura adversa (p. 55). Detalhadamente, a efetivação da LOAS se deparou tanto com a retração de investimentos, quanto, pela precária institucionalização da área no governo federal, com a prioridade dada às ações do Programa Comunidade Solidária. A realização da II Conferência Nacional de Assistência Social, em 1997, que tinha como proposição apontar diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema descentralizado e participativo, enfatizou este aspecto brando e conflitante na implementação da assistência social como política pública. O principal argumento era a falta de uma Política Nacional de Assistência Social que harmonizasse o processo de implementação nas três esferas de governo; dentre as diferentes dificuldades e desafios explicitados, a descentralização e a participação se VREUHVVDtUDP $ FULDomR ³IRUoDGD´ GH FRQVHOKRV SDULWiULRV IRL HVWUDWpJLFD PXLWR mais para garantir o recebimento de recursos do que garantir a participação da população nas instâncias deliberativas. E quanto à descentralização, vinha se concretizando mais em uma perspectiva neoliberal conservadora do que se implantando uma via democrática (BRASIL/MDS, 2008). Neste aspecto, Arretche (1996) chama a atenção para os equívocos que podem ser atribuídos à descentralização, particularmente àqueles emanados a partir da década de 1980. Passou-se a supor que, por definição, formas descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais democráticas e que, além disso, fortaleceriam e consolidariam a democracia (ARRETCHE, 1996, p. 44). No Brasil, a década de 1990 vivenciou o processo de descentralização das estruturas administrativas em que as medidas foram resultados da disputa de poder por parte de elites políticas de âmbito local, cujos recursos institucionais, [foram] especialmente fortalecidos com a retomada da competição eleitoral como instrumento da legitimidade dos governantes (ARRETCHE, 1996, p. 46). Neste sentido, a descentralização aqui efetivada correspondeu mais a uma expectativa neoliberal, em que o município teria maior independência do Estado central para criar suas próprias estruturas políticas do que assegurar a participação dos cidadãos nas decisões públicas. Assim, o processo de descentralização tinha um longo caminho a percorrer. Considerando as dificuldades e desafios apontados nas duas conferências, o que Stein (1999) ressalta é que a inexistência de uma Política Nacional de Assistência Social deixou as três esferas de governo sem articulação, bem como os municípios e estados sem coordenadas para definirem suas respectivas políticas. A aprovação de uma Política Nacional de Assistência Social só veio concretizar-se em dezembro de 1998 (Resolução Nº 207, de 16/12/1998). Mesmo DVVLP ³HQFXUUDODGD´ HPXPSURFHVVRGHDMXVWH HVWUXWXUDO GRJRYHUQREUasileiro que implicaria cortes na área social e redução da presença do Estado como provedor de bens e serviços públicos (NOGUEIRA, 2001). O que se vivenciava HUD D SRVVLELOLGDGH GH XPD HPHUVmR GH XPD ³OHL GRV SREUHV´ DGDSWDGD DRV trópicos; ou seja, se reduzia a intervenção do Estado no social, atribuía parte das ações às iniciativas individuais/privadas e, ainda, direcionando o foco de atuação aos mais pobres dos pobres, destituindo-os de todo e qualquer aparato legal de direito. Ante esse quadro e às vésperas da realização da III Conferência Nacional de Assistência Social, em 2001, Sposati (2001) em um reclamo, colocou que a política de assistência social vinha incidindo, principalmente sobre aqueles que não são reconhecidos na agenda pública, na sociedade de mercado, pelo fato de não terem recursos para serem consumidores (p.60), e isto era resultante da compreensão da assistência social simplesmente como provedora das necessidades biológicas daqueles que não estão em condições de provê-las. A realização da III Conferência Nacional de Assistência Social, somente em 2001, foi resultado da aprovação da Lei Nº 9.720, de 30/11/1998 (BRASIL, 1998), que determinou a realização das conferências a cada quatro anos, alterando o artigo 18, inciso VI do texto original da LOAS, que explicitava sua convocação ordinária a cada dois anos. A alteração na legislação, editada pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso, inviabilizou a realização da III Conferência no ano de 1999. Contudo, a III Conferência Nacional de Assistência Social foi um momento de balanço e proposição em que tiveram destaque as deliberações acerca da gestão, financiamento e controle social. Neste último, cabe destacar a elaboração e implementação de uma política nacional de capacitação continuada para conselheiros, gestores, profissionais, prestadores de serviços, usuários e parlamentares nas três esferas de governo, financiada com recursos do FNAS, e elaborada em parceria com os conselhos das três esferas, universidades, envolvendo ministério público e executada de forma descentralizada e regionalizada (BRASIL/MDS, 2008). Isto foi reflexo da necessidade de habilitar os agentes envolvidos na implementação da LOAS que, muitas vezes, foram inseridos no processo sem os requisitos mínimos para uma presença atuante nos espaços de deliberações, particularmente nos conselhos de assistência social. Fazia-se necessário garantir a participação da população, conforme diretriz apontada na LOAS. Realizada em caráter extraordinário17 e tendo em vista os limites vivenciados para efetivação da LOAS, a IV Conferência Nacional de Assistência 17 Ordinariamente, a IV Conferência Nacional de Assistência Social só deveria ser realizada em 2005, devido a Lei nº 9.720/1998, que determinou a realização das mesmas a cada quatro anos. Social, realizada em 2003, deliberou sobre a superação de obstáculos que inviabilizavam sua efetivação. Seus trabalhos foram assentados sobre o reconhecimento coletivo do direito igualitário de todos os indivíduos sociais independente da trajetória pessoal, visando o (sic) exercício da sua cidadania e, conseqüentemente, buscando a erradicação da pobreza, a redução da desigualdade social e o combate à exclusão social (BRASIL/MDS, 2008). Sua realização culminou com a comemoração dos 10 anos de promulgação da LOAS, sendo reconhecida como um importante avanço no sistema de proteção social brasileiro. A descaracterização da Assistência Social como política pública era evidente, pois, como já apontamos anteriormente, o refluxo do Estado no campo social e o apelo às parcerias via aparato normativo, legitimava a solidariedade como alternativa privatista para a problemática da pobreza e da ³H[FOXVmRVRFLDO´@eSDUDR grupo de criança, para o grupo de idoso. [...] é normal o ano todinho (entrevista concedida em 03/02/2009). [A demanda] nem aumenta, nem diminui. Está estável (entrevista concedida em 26/02/2009). [Quanto ao ProJovem] a demanda é muito, mas às vezes, ele esbarra nas condicionalidades. [E] porque a atividade não é uma obrigação, vem quem quer. [...] Como há uma rotatividade muito grande, às vezes não conseguimos fechar nos 100 jovens (entrevista concedida em 04/03/2009). Enquanto unidades apresentam lista de espera de usuários para poderem se inserir em programas e serviços, que disponibilizam vagas limitadas, outras unidades não conseguem preencher o número ideal de pessoas para cada programa, serviço e/ou atividade. Como forma de superar essa lacuna, a equipe SURILVVLRQDOUHDOL]DXPDHVSpFLHGH³EXVFD´QRHQWRUQRGDVXQLGDGes para que os programas e serviços cumpram suas metas. Além disso, verifica-se também a utilização do espaço para outros fins e não só para os serviços de proteção social básica. É o caso específico de uma unidade em que o coordenador, líder comunitário, até o período das exonerações, no início de 2009, se utilizou do equipamento público para proveito particular. Aqui no bairro não tem nem uma pracinha perto para praticarem esporte. Aqui dentro não era permitido eles jogarem nem bola, brincar. Não era permitido. Agora a gente está vendo... tem um espaço aqui que era uma horta, sabe?! Mas essa horta não era para proveito do CRAS. Era particular. Ai, a gente agora quer que eles limpem e esse espaço aí fique um espaço para jogarem vôlei, futebol. Realmente aproveitarem. (entrevista concedida em 26/02/2009). É um caso típico de apropriação do espaço público através do usufruto do ambiente para interesses familiares, privando os usuários da realização de atividades pertinentes aos programas e serviços. Em relação a esse aspecto, um dado que merece ser ressaltado é que a apropriação de equipamentos públicos por grupos políticos locais que expressam uma prática patrimonialista sempre foi uma constante, tendo em vista o fortalecimento deste mesmo grupo. No entanto, a utilização da infraestrutura da unidade para serventia de uma única família da comunidade em detrimento da realização das atividades que estão recebendo recursos públicos de dois entes federativos, é mais agravante. Primeiro, pela própria proficuidade; segundo, pela conivência da gestão pública municipal que evitou o confronto para não perder aliados políticos; e, terceiro, por coibir a atuação da equipe de técnicos no desempenho de suas funções. 4.3.3- Equipe profissional De acordo com as fichas de monitoramento do MDS/SAGI, o número de SHVVRDV QDV HTXLSHVGRV&5$6¶VHUD satisfatório para cumprimento das metas atribuídas às unidades. Contudo, a partir de janeiro de 2009, devido à mudança de gestão do município, as unidades ficaram desfalcadas em relação à quantidade de profissionais em atividade, haja vista a exoneração de parte da equipe que possuía cargos comissionados. Assim, no período que compreendeu janeiro e fevereiro do corrente ano, parte dos serviços foram paralisados, sendo realizados basicamente os acompanhamentos individuais e encaminhamentos para outras instituições. Como já foi colocado, até a realização do processo seletivo63 em fevereiro de 2008 e a convocação dos profissionais em julho do mesmo ano, toda a equipe, 63 Apesar da exigência de concurso público para a efetivação dos servidores na implementação da política de assistência social, o município optou por realizar o processo seletivo, adiando o desde os técnicos até o pessoal de apoio, era constituída, em sua maioria, de cargos comissionados64. Durante um período, as assistentes sociais, vistas como principais agentes implementadores da política de assistência social, tinham apenas uma carga horária de 20 horas semanais, quando o Guia de Orientação Básica da proteção social básica determinava 40 horas (BRASIL/MDS, 2005b), documento este que referendava a NOB/SUAS (Resolução nº 130/2005), definindo que a equipe deveria ser composta, impreterivelmente, por psicólogos e assistentes sociais, com carga horária de 40 horas cada um, contando com equipe de apoio. Como vimos, após a efetivação do processo seletivo que, juntamente com outros condicionantes, houve mudanças QRDUUDQMR GDVHTXLSHVGRV&5$6¶V R que proporcionou alterações no seu perfil. Se antes não havia exigências quanto aos conhecimentos mínimos das questões sociais, mas prioritariamente compromissos político-partidários, o que se conjectura é que a assimilação de conhecimentos impulsionados pelo processo seletivo e que potencializam a reflexão crítica sobre as problemáticas sociais influiu no processo de rompimento do ciclo de ³WURFDGHIDYRUHV´QDcomposição da equipe de implementadores da política de assistência social. Este dado pode ser decorrente de dois fatores: o conhecimento básico da normalização da PNAS/SUAS para esses agentes se submeterem ao processo seletivo, bem como as capacitações a que foram VXEPHWLGDVDVHTXLSHVDQWHVGHDVVXPLUHPVXDVIXQo}HVQRV&5$6¶V Com essas ressalvas, cabe destacar que a agilidade dos profissionais, particularmente das assistentes sociais, requer: conhecimento do aparato legal da PNAS/SUAS; integração à dinâmica local do município; captação das potencialidades e limites que (in)viabilizam o trabalho do CRAS; estímulos aos canais de participação da população nas decisões políticas, principalmente potencializando a organização de entidades representativas, como os conselhos paritários, dentre outros. Diante disso, a pesquisa de campo nos mostrou que a forma de enfrentamento dos problemas cotidianos tem se dado de forma variada. Algumas concurso público. Anteriormente, em 2007, o município já havia realizado concurso público para as áreas de saúde e educação. 64 As poucas exceções eram dos servidores efetivos do município que participaram do concurso público em 1992. profissionais já possuem experiência na assistência social por mais de três anos, mas outras começaram a atuar após o processo seletivo. Portanto, têm pouca experiência, mas, paradoxalmente, com segurança para afirmarem a importância da função que o CRAS tem dentro da política de assistência social, bem como na articulação com a rede de serviços que o município disponibiliza através dos HTXLSDPHQWRV S~EOLFRV H GDV 21*¶V 'HQWUH HVVHV HTXLSDPHQWRV DOguns têm sido mais requisitados e mantido um maior contato com todas as unidades de CRAS, destacadamente o Conselho Tutelar e o PETI, dentre outros, como afirmam os depoimentos a seguir: A gente tem relação com o PETI [eles] mandam muito os meninos pra trabalhar com a psicóloga, só que esses meninos têm problemas familiares bem complicados. A gente também tem com o CREAS, Conselho Tutelar. (entrevista concedida em 26/01/2009). A assistente social do INSS [...] fez palestra para o idoso sobre o BPC. Um dia foi pouco [...]. A gente trabalha com parceria, com a saúde, com a educação. Então agente planeja [...por exemplo...] agora em fevereiro o que a gente vai desenvolver: palestra. Quem vai dar a palestra, quem está disponível [...] O mais freqüente é com a saúde e educação. Tem também com a Promotoria. (entrevista concedida em 03/02/2009). A gente liga, encaminha. [O PETI] eles ligam perguntando se tem psicólogo [...] lá, às vezes, não dão conta. Na saúde, a gente faz parcerias [...] tem palestras sobre higiene bucal. Tem [parceria] com o Conselho Tutelar. (entrevista concedida em 06/02/2009). [Encaminhamento para o] CAPS, porque o psicólogo não pode atender clinicamente no CRAS. Prática jurídica e posto de saúde também são encaminhamentos mais comuns [...]. A nossa intenção é trabalhar em parceria com as instituições aqui do bairro pra a gente passar, dizer o que é o trabalho dos CRAS: são as creches, escolas. Às vezes, as escolas detectam um caso [...], mas não sabem o que fazer. (entrevista concedida em 26/02/2009). É salutar que as iniciativas por parte das assistentes sociais fazem o diferencial diante das limitações com que as unidades se deparam. Por outro lado, a preocupação com a inatividade das unidades se sobrepõe ao profissional, tanto por pressão dos superiores, quanto por iniciativa própria. Isso resulta em uma duplicidade de função que nos casos mais extremos, pode comprometer a qualidade dos serviços oferecidos, apesar das boas intenções. Desde que entrei aqui, eu nunca fui só coordenadora [...]. Aqui tem hidroginástica. A menina que era de educação física faltava demais [...vinha dia sim, outros sem vir. Resolvi] assumir a hidroginástica [até chegar outra pessoa]. No ano passado, tava com a coordenação, dois grupos de estágio, acompanhando meninos do PETI [que estavam sob medida judicial]. (entrevista concedida em 03/02/2009). Já foi solicitado à gente muita coisa que não é nosso trabalho. Parece que não sabe o que é o trabalho do assistente social. [...] devido estar precisando de pessoas em outro setor e a assistente social está ³GHVRFXSDGD´ SRUTXH R &5$6 p GHPDQGD HVSRQWkQHD WDPEpP Dt IRL solicitado pra gente fazer lanche para o ProJovem, pra ficar na recepção porque não tinha ninguém. [O lanche] enquanto tinha alguém pra fazer, mas ele achava que estávamos desocupadas [...] (entrevista concedida em 06/02/2009). [A função] do psicólogo não, mas do pedagogo. [Ás vezes] está faltando o profissional naquele momento, mas está melhorando. Tem dois arte- educadores, duas pedagogas, duas assistentes sociais, uma psicóloga e quatro pessoas de apoio. (entrevista concedida em 26/02/2009). O que se percebe é que o cargo ocupado pelas assistentes sociais recai na responsabilidade de dar respostas ao setor hierarquicamente superior, no caso, aos coordenadores e à GEDS65. No geral, as observações realizadas nos meses de janeiro e fevereiro de 2009, devido à carência de funcionários, detectaram algumas situações agravantes, como a paralisação de alguns programas, serviços e atividades. Independentemente desta interrupção nos dois primeiros meses de 2009, ficou patente que, apesar dos esforços das equipes os programas não têm suprido a demanda, porque o perfil requerido das famílias ou indivíduos não se adapta às exigências mínimas. 65 Para melhor compreensão da estrutura hierárquica dos órgãos que compõem a política municipal de assistência social, consultar organograma da estrutura da prefeitura de Mossoró no anexo VI. 4.3.4- Financiamento No início deste capítulo, a ilustração VII nos mostrou que, entre os anos de 2000 a 2006, a receita aplicada na política de assistência social no município de Mossoró oscilou entre 3,72% e 5,86% de sua receita total. Quanto ao governo do estado do RN, não se detectou coparticipação; ao contrário do Governo Federal, que tem seguido à risca suas atribuições para com a política de assistência social no cofinanciamento. Neste aspecto, a gestora do município afirma que, atualmente, se tem aplicado mais de 5% de sua receita total na assistência social, que é o mínimo exigido pela legislação. [Para o co-financiamento] o ministério solicita que seja no mínimo 5%. [Em] Mossoró a gente investe em torno de 10% [...] a gente sempre investe bem. (entrevista concedida em 11/02/2009). Quanto aos recursos, a gestora dispõe de autonomia para tomar decisões e sobre como direcioná-los. Na realidade, a gente recebe por piso66, aí a gente direciona para os CRAS, isto não quer dizer que vai para determinado CRAS [...] é para o todo. Aí, a autonomia que o gestor da assistência social hoje tem é que ele está justamente trabalhando esse recurso dentro de onde mais necessita. (entrevista concedida em 11/02/2009). Como há um acompanhamento das atividades por parte da GEDS, as deficiências vivenciadas nas unidades de CRAS podem ser consideradas quando se planeja o direcionamento dos recursos, principalmente quando se tem saldo do ano anterior. Todavia, toda reprogramação tem que ter o aval do CMAS, que se constitui o órgão responsável pelo processo do controle social. Se a autonomia do gestor é mais ampla, o mesmo não se pode dizer das profissionais que estão nas unidades de CRAS. A maioria afirma que o orçamento das unidades compete à decisão da GEDS. O orçamento das unidades de CRAS compete à decisão da GEDS (entrevista concedida em 26/01/2009). 66 Quanto a este aspecto, para detalhamentos, consultar anexo V. O recurso já vem certo de lá [da GEDS]. Só as atividades que a gente vai desenvolver aqui, que a gente faz o planejamento [pra solicitar recurso com antecedência] (entrevista concedida em 03/02/2009). Dinheiro, orçamento, eu particularmente não tenho noção de quanto vem para o CRAS. Mas também a gente sabe que isso hoje é exposto [...] todo dinheiro que entre na conta das prefeituras tem o demonstrativo na internet, é só você procurar [...] O que a gente precisa é muito básico, nós somos o básico da assistência, é a porta de entrada da proteção social básica. [...] nosso trabalho é muito com a fala. A gente precisa de [...] xerox, lanche [tudo que vem] é através de licitação, até um alfinete (entrevista concedida em 04/03/2009). Como o desenvolvimento das atividades rotineiras não requer um volume significativo de recursos, já que os serviços, atividades e ações são básicas, as solicitações sempre têm sido atendidas. No entanto, as solicitações têm que vir acompanhadas de planejamento para que possam ser aceitas, porque todos os pedidos são feitos através de licitação. 4.4- ,PSOHPHQWDomR GD 31$668$6 H GRV &5$6¶V OLPLWHV H potencialidades Compreendendo a implementação e a avaliação como partes intrinsecamente relacionadas de uma política ou de um programa, o que tentamos destacar em nosso estudo foi a preocupação em detectar como estão sendo implementados os CRAS¶V em Mossoró e, por conseguinte, da PNAS/SUAS enquanto elementos vinculados à LOAS. Assim, a avaliação do arranjo institucional GRV&5$6¶VVHFRORFou como proposta para alcançar tal objetivo. Em termos gerais, poderíamos seguir Draibe (2001) que diz: A questão básica que norteia investigações dessa natureza é a de detectar os condicionamentos, no plano dos processos, dos êxitos ou dos fracassos dos programas. É também a de saber se outras alternativas de processo garantiriam melhores resultados, ou, inversamente, se os mesmos resultados poderiam ser alcançados com alternativas menos caras ou mais rápidas de processos ou sistemas (2001, p. 30). É nesta perspectiva que retomamos Pressman e Wildavsky (1998) quando sugerem que a implementação de um programa ou de uma política é um processo de aprendizagem que se dá a partir de uma perspectiva evolutiva e não estática, já que vislumbra resultados que necessitam, muitas vezes, ser (re)articulados à realidade social. Se em uma visão mais global, a LOAS é um documento juspolítico que requereu incessantes adequações para sua implementação, por conseguinte, a PNAS/SUAS, que se constitui em instrumento operativo dela, também não se isentou de tais ajustamentos. Com relação a isto, Pereira (1998) já chamava a atenção para o fato de a LOAS possuir elementos problemáticos, haja vista a dificuldade de operar e assimilar a contraposição dos dispositivos restritivos e arcaicos com aqueles mais abrangentes. Dentre os mais polêmicos, estava a inclusão dos cidadãos capacitados na categoria de destinatários da assistência social, o que implicava a ampliação do atendimento e não somente aos grupos tradicionalmente conhecidos: crianças, adolescentes, idosos, deficientes e mulheres ³DEDQGRQDGDV´ Ante isso, a reação conservadora veio com a declaração do princípio da menor elegibilidade (criado no século XIX pelos liberais) da mercadorização, da primazia dos incapacitados, da focalização na pobreza extrema e do estigma gerado pela focalização (PEREIRA, 1998, p.71), que recaía na caracterização dos beneficiários. Em síntese, a autora lista os prós e os contras presentes na LOAS (PEREIRA, 1998, p.73-74): a) Contras x Adoção do princípio da menor elegibilidade e da mercadorização na prestação de benefícios assistenciais; x Ênfase nos destinatários convencionais: os incapacitados para o trabalho; x Invocação dos testes de meios rigorosos, que constrangem e dificultam o acesso aos benefícios por quem de direito; x Apelo sub-reptício ao estigma; x Prevalência da distributividade sobre a redistributividade de recursos materiais e de poder; x Extinção de benefícios mais generosos e mais acessíveis, incidentes sobre idosos e portadores de deficiências e de enfermidades. b) Prós x Privilegiamento do status de cidadania sobre o contrato; x Consolidação da assistência social externa; x Inclusão do destinatário capacitado para o trabalho, embora com restrição; x Instituição de um programa de manutenção de renda, embora parcial e limitado; x Referência ao estabelecimento de mínimos sociais como direito de todos; x Defesa de uma função universalizadora por parte da assistência social, embora esta não seja, em si mesma, uma política universal; x Consideração do princípio da desmercadorização e da gratuidade no âmbito da assistência social; x Aceno ao enfrentamento do estigma, ao combater os testes de meios vexatórios, e o compromisso exclusivo da assistência social com a pobreza absoluta; x Instituição, implícita, da idéia de pluralismo institucional (e não residual), que incumbe ao Estado papel decisivo no enfrentamento da pobreza, de par com a sociedade; x Rompimento com formas espontâneas, ocasionais e assistemáticas de assistência, bem como com o paternalismo e o clientelismo, que geralmente estão na base dessas formas de ação; x Transformação da assistência social em direito reclamável. Se levarmos em consideração os pós e os contras que Pereira (1998) ressalta, veremos que a LOAS é flexível em relação à autonomia, principalmente quanto aos municípios na fixação de suas respectivas políticas. Contudo, as analises já realizadas sobre essa questão balizam para uma estagnação do processo de implementação das políticas municipais, como nos aponta os relatos de experiências expostos no 12º Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais (CBAS) de 2007 e na 19ª Conferência Mundial de Serviço Social de 2008. Em seu artigo 6º, a LOAS coloca: As ações na área de assistência social são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades e organizações de assistência social abrangidas por esta lei, que articule meios, esforços e recursos, e por um conjunto de instancias deliberativas compostas pelos diversos setores envolvidos na área. Em outras palavras, a descentralização e a participação foram diretrizes que só vieram adquirir maior destaque com a criação do SUAS e, por conseguinte, da PNAS em 2004. Com o pacto federativo estabelecido a partir do SUAS, detalharam-se as atribuições e competências dos três níveis de governo, que considerando as desigualdades socioterritoriais estabelecem seus serviços, programas, projetos e benefícios de acordo com suas especificidades (PNAS, 2004). De posse desses subsídios, percebe-se que a PNAS/SUAS, como instrumento de ordenação político-institucional, possibilitou maior regulação na gestão da política. Em outros termos, é a reiteração dos elementos descritos por Pereira (1998), sob um novo modelo de gestão que comporta uma perspectiva de política nacional através do pacto legal entre os três entes federativos. Sendo que, nem sempre as responsabilidades vêm sendo cumpridas pelos entes, como por exemplo, é o caso da omissão do governo do estado do RN na co- participação de determinados benefícios no município de Mossoró. Situação esta similar a outras realidades do país, como nos coloca Antonio, Almeida e Mota (2007); Cirilo Reis e San Roman (2008); Coutinho (2008); Davi (2008); Davi e Santos (2008); Mendonça e Viana (2008); Silva e Arnout (2008); Silva (2007); Siqueira, Andrade e Andrade (2007); Souza et all (2007). Paradoxalmente, a PNAS/SUAS, sob a concepção de política pública de direito social com função universalizadora se volta prioritariamente ao atendimento das famílias, muito embora, sem desconsiderar seus diferentes arranjos. Como outras políticas e programas sociais, a família tem se constituído referência na definição de estratégias interventivas por parte do Estado. Exemplo visível é o PBF, que se compõe como um dos eixos do Programa Fome Zero67. Outro exemplo é o PAIF, que visando o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários, tem no território de abrangência do CRAS seu foco de intervenção. Neste aspecto, a família como um dos elementos fundantes da PNAS, tem evocado, por parte de alguns, várias críticas, dado seu caráter conservador e retrógrado quando na realidade a política se propõe progressista e inovadora. Além deste recorte transversal da família na PNAS, a implementação da mesma no âmbito dos municípios se depara com outros aspectos que, comumente, têm permeado a implementação de políticas e programas em outras áreas, potencializando-as ou limitando-as. São elementos que, expostos na Ilustração I (p.39), não são exclusivos da política de assistência social. Situando-nos, particularmente, no município de Mossoró, vimos que as limitações oriundas dos equívocos de ordem normativos não destoam do cenário nacional; todavia, os arranjos institucionais dos equipamentos públicos 67 O Programa Fome Zero, tornou-VHR³FDUUR-FKHIH´GRVSURJUDPDVVRFLDLVSDUWLFXODUPHQWHRGH segurança alimentar. Faz-se necessário ressaltar que ele incorpora vários eixos e cada eixo comporta uma série de programas e ações (ver anexo VII) que formam um sistema articulado entre áreas como educação, saúde e assistência social, bem como entre políticas urbanas e rurais. responsáveis pela política de assistência social são acrescidos de especificidades, que precisam ainda ser ressaltadas. De acordo com o levantamento dos dados, a constatação da ausência do Governo do estado do RN na gestão compartilhada foi uníssona. Há, portanto, limitações no processo do pacto federativo, já que o estado tem se desimcumbido de algumas atribuições, com destaque aqui para o co-financiamento, os processos de avaliação e monitoramento e de capacitação das equipes de CRAS. Com efeito, o município incorpora responsabilidades que deveriam ser compartilhadas e ampliadas, limitando, assim, o acesso dos usuários aos programas e à prestação de serviços. Sem negligenciar as tradicionais e emergentes expressões da questão social como a propulsora das políticas sociais, o Estado tem se voltado para a ampliação de seu caráter interventivo, mas se utilizando de critérios que acabam por limitar, mais ainda, o acesso da população aos programas, serviços e benefícios, especificamente o da assistência social através do princípio da menor elegibilidade que se materializa no cumprimento das condicionalidades. Ou seja, mesmo trabalhando a assistência social na perspectiva do direito, o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades dos benefícios, programas e serviços obscurece a exclusão de famílias e indivíduos do acesso a eles. Com isso, há uma demanda latente porque o perfil requerido não se adapta às exigências mínimas; é a evidência do aspecto da menor elegibilidade que se insinua discretamente nos critérios normativos balizando o acesso aos benefícios, serviços e programas. É uma situação paradoxal, visto que a perspectiva de universalidade já encontra obstáculos no momento de cadastramento das pessoas, excluindo-as através de critérios de seletividade da possibilidade de ingresso nos programas e serviços. Um dado atípico observado acerca da assistência social em Mossoró é que, DOpPGRV&5$6¶VDWXDQGRFRPRHTXLSDPHQWRS~EOLFRQDSURWHomRVRFLDOEiVLFD a gestão municipal dispõe de 20 unidades denominadas Casas da Nossa Gente. Elas têm como principal ação o atendimento à família. Conforme registro da entrevista realizada em 06/02/2009, a equipe é composta por cargos comissionados, particularmente assistentes sociais, e por outros profissionais que não estão devidamente qualificados para atuarem na assistência social. Com uma DWXDomR VLPLODU DRV &5$6¶V SRVVXHP JUXSRV GR 3UR-RYHP $GROHVFHQWH GH idosos, bem como pessoal da área de saúde para atendimentos básicos. Apesar de a gestora da política de assistência social no município afirmar que algumas unidades estão fechadas, com possibilidade de se adequarem aos critérios dos &5$6¶V68, fica claro o paralelismo de ações que limitam o acesso dos usuários aos serviços, programas e serviços de melhor qualidade disponibilizados por profissionais capacitados para a atuação na política de assistência social. Em outras palavras, são espaços propícios ao atendimento de usuários excluídos pela seletividade dos programas e benefícios disponibilizados através da PNAS/SUAS. Outro fenômeno significativo diz respeito à falta de informação dos usuários acerca de seus direitos, o que tem limitado também o acesso a benefícios, programas e serviços. Segundo a gestora da política de assistência social de Mossoró, pessoas não têm conseguido se cadastrar no CadÚnico por não apresentarem documentação, como certidão de nascimento ou de casamento, carteira de identidade e CPF. Em alguns casos, esses documentos encontram-se empenhados como garantia de pagamento de dívidas. São situações resultantes de uma longa história de exclusão e ausência de articulação com as demais políticas públicas, dentre elas, a de educação, como um dos meios que viabilizariam o ingresso no exercício da cidadania. Quanto à composição da equipe GRV&5$6¶VHP0RVVRUy, a alteração no perfil delas acena para o enfrentamento do estigma, bem como para a superação de práticas paternalistas e clientelísticas na política de assistência social. Essas práticas, subsidiadas em um planejamento sistemático não se detêm apenas em atividades espontâneas, ocasionais e assistemáticas. Contudo, o paralelismo de ações verificado nas Casas de Nossa Gente ainda é uma realidade em que a cooptação por afinidade política se constitui um dos principais critérios de provisão da equipe profissional que alí atua. Como foi visto no início do capítulo, várias foram as adequações políticas e culturais efetivadas no processo de implementação da PNAS/SUAS, contudo, não chegaram a eliminar as potencialidades presentes no viés progressista da LOAS. O que se percebe é que as determinações legais possibilitaram o recrudescimento da manipulação de equipamentos públicos por parte de grupos 68 Informação concedida através da entrevista realizada no dia 11/02/2009 com a gestora responsável pela política de assistência social no município de Mossoró. políticos locais. Os princípios democráticos declarados na LOAS e referendados pela PNAS/SUAS, especificamente aqueles relativos à universalização e ao acesso aos programas, projetos, serviços e benefícios sociais encontram-se limitados, mas em processo de reafirmação. Aqui cabe um dado relevante: a prestação de serviços por entidades da rede conveniada. Durante a realização das entrevistas, ficou patente a presença de várias entidades, públicas e privadas69, TXHPDQWrPSDUFHULDFRPRV&5$6¶V Atualmente, apesar do controle social efetivado pelo CMAS junto as entidades privadas, o fato QmRQRVH[LPHGHDWHQWDUSDUDRFUHVFLPHQWRGH³UHGHVVROLGiULDV´ no município, como reflexo da ausência do Estado em determinados espaços. Em suma, os limites apontados são superáveis e as potencialidades impulsionadas para que a PNAS/SUAS venha a se constituir um direito de cidadania reconhecido por todos e para todos. Utilizando-nos dos elementos elencados por Draibe (2001)70, faz-se necessário, portanto, que as parcerias e redes de apoio tecidas entre os agentes implementadores possam (re)articular os princípios fundantes da PNAS/SUAS, tendo em vista a otimização de sua implementação. 69 Em informações coletadas in loco, foi verificado um número de 16 entidades, de caráter privado, cadastradas no CMAS. Durante algum tempo, esse número chegou a mais de 100, mas com o processo contínuo de fiscalização, esse número foi decrescendo. 70 Dimensão temporal; atores estratégicos e matrizes de conflito e cooperação; e parcerias e redes de apoio. CONCLUSÃO A aprovação da Constituição Federal de 1988 trouxe para o campo da política pública, um novo padrão de proteção social, que potencializou, mais ainda, as forças progressistas a se articularem em torno da legitimação dos direitos sociais a partir de políticas específicas de educação, saúde, previdência social, assistência social, dentre outros. É assim que a política de assistência social tem, na aprovação da LOAS, um momento ímpar de superação, pelo menos formalmente, de práticas conservadoras assistencialistas, clientelísticas e patrimoniais. Resultante de um moroso processo de disputas ideológicas ela se constituiu, ao menos no discurso, a declaração de uma política pública de direito social. Vítima de incessantes embates por parte de experiências focalizadas, voluntárias e pontuais, com destaque para o Comunidade Solidária, sua implementação foi permeada por entraves que tiveram, a partir das contradições de seu texto, as circunstâncias propícias aos questionamentos e ponderações, particularmente por parte de seus opositores. Se na formulação geral, como vimos, a LOAS já apresentava elementos problemáticos, por conseguinte os respectivos instrumentos reguladores e operativos que lhe sucederam não fugiram à regra, especificamente a PNAS/SUAS. Durante a análise de seu transcurso, o que mais se evidenciou no plano nacional foi o embate entre os setores progressistas e as forças conservadoras presentes, principalmente nas estruturas de governo e nas instituições que atendem a população. No plano local e de uma maneira direta ou indireta, a contestação disso vai se manifestar, igualmente, nas dificuldades de implementação, como no caso da PNAS/SUAS através dos CRAS. Mesmo assim, as experiências vividas a partir das conferências municipais, estaduais e nacionais de assistência social potencializaram alguns avanços, superaram desafios, possibilitando aos seus formuladores um delineamento mais nítido no desenho da política. Contudo, assim como no âmbito federal, as tentativas de implementação de uma política de assistência social no município de Mossoró, tal como prevista em termos do conteúdo predominantemente progressista da LOAS, ainda carece de maiores cuidados por parte daqueles que a gerenciam e o reconhecimento por seus potenciais beneficiados. Faz-se necessário tomar ciência de que a assimilação, concretização e legitimação de uma política tomam forma a partir do momento em que há uma apropriação integrada pelos diferentes agentes que se entrecruzam na sua formulação e implementação: decisores, gestores, implementadores e beneficiários, e não apenas, na consolidação de princípios, objetivos e diretrizes de um texto transformado em lei. Ao longo do presente trabalho, ficou claro TXH DV ³EUHFKDV´ SUHVHQWHV QR marco regulatório da política de assistência social (LOAS, PNAS/SUAS, NOB/SUAS) induzem à reiteração de práticas conservadoras, principalmente no âmbito do município, que é o espaço de sua concretização. Em Mossoró, a existência de uma rede de relações informais nas instituições públicas tem dificultado a acepção da assistência social como política pública de direito social, dada a negligência de alguns aspectos legais e encaminhamentos rotineiros e diários. Como foi registrado, a prática de uma política tradicional na condução da administração municipal contribuiu para a indefinição dos limites entre formalidade e informalidade na implementação das políticas públicas e, particularmente, da assistência social. Ao delimitarmos o problema de pesquisa, ou seja, como os CRA6¶s vinham implementando a PNAS/SUAS em Mossoró, alguns desses aspectos eram observáveis, mas ao procurarmos compreender como isso se processava, percebemos que a problemática instigava algo mais denso que buscamos responder através da verificação de uma hipótese ampla: na própria formulação da LOAS e da PNAS/SUAS havia elementos que dificultavam a implementação de uma política de assistência social de caráter universal, descentralizada e equitativa no plano local. Ao confrontarmos as incongruências do marco legal com a realidade de Mossoró, foi possível perceber que a flexibilidade concedida aos municípios para operacionalizar a política, outorgava competências que reforçavam algumas práticas tidas como retrógradas e dissonantes para com os princípios progressistas. Nesse sentido, podemos observar que a implementação de uma política não é algo linear e desprovida de dificuldades. No caso dos CRAS¶V de Mossoró, ao elencarmos seu arranjo institucional, especificamente, os programas, serviços, atividades e ações, a infra-estrutura, a equipe profissional e o financiamento, a imprevisão ainda é uma realidade que perpassa o cotidiano dessas unidades. Assim, a avaliação da implementação da PNAS/SUAS e dos CRAS em Mossoró sinalizou que os problemas decorridos, direta ou indiretamente, das contradições dos textos normativos implicam diferentes operacionalizações locais, e que também podem ser distendidas para a nação. Atendo-QRVDRVHOHPHQWRVGRDUUDQMRLQVWLWXFLRQDOGRV&5$6¶Vdetectamos que, especificamente, os programas e benefícios foram ampliados quantitativamente pelo MDS, mas a existência de demanda latente é um fato. Isso também se expressa no número de famílias atendidas que é bem inferior ao número de famílias referenciadas nas unidades. Conjectura-se que há uma dispersão dessa demanda tendo em vista a existência de unidades (Casas da 1RVVD*HQWH TXHDWXDPSDUDOHODPHQWHDRV&5$6¶V, particularmente atingindo a população excluída pelos critérios de menor elegibilidade dos programas e benefícios de abrangência nacional. No que diz respeito aos implementadores, particularmente as assistentes sociais, limites foram superados, mas a ausência de concurso público é uma lacuna que persiste comprometendo a continuidade e, por sua vez, a qualidade dos programas, serviços, atividades e ações disponibilizados no âmbito dos CRAS¶V. Sem descaracterizarmos a qualificação das profissionais, a questão que se impõe é a incerteza quanto à sua permanência nestes espaços, já que a rotatividade implica sempre um recomeço, seja na interação com a dinâmica institucional, seja no reconhecimento da população usuária e de suas demandas. A partir daí e corroborando com nossa hipótese, alguns fatos paradoxais foram se sobressaindo, mas que, no geral e sem perder de vista as situações aí implicadas, enfatizamos as seguintes: perspectiva de universalidade X seletividade; formalidade X informalidade que, por conseguinte, recai na atuação GR&5$6¶V;&DVDVGD1RVVD*HQWH Em suma, a perspectiva de políticas sociais descentralizadas, assumidas após a aprovação da Constituição Federal de 1988, por mais distorções que possam ter apresentado, potencializou uma nova dinâmica nos processos de sua implementação. Neste aspecto, as críticas que se tem tecido acerca dos elementos fundantes da PNAS: cidadania, matricialidade familiar, vulnerabilidade, exclusão e territorialidade tem possibilitado um alargamento na compreensão deles. Por outro lado, os implementadores não têm se limitado à apreensão desses elementos para atuarem na especificidade dos municípios, potencializando aspectos que não estavam previstos no desenho da política. Portanto, há que atentar para as formas como o poder público vem enfrentando as diferentes expressões da questão social, já que ela vai assumindo, no âmbito dos municípios, peculiaridades que devem ser ressaltadas. A sua diversificação ao longo da história requereu distintas formas de intervenção por parte da sociedade e do Estado. Todavia, no atual contexto brasileiro, não se pode desresponsabilizar a esfera estatal de administrar a implementação de uma política sistemática que contemple a universalização e garantia de direitos. Do contrário, como Yasbek (2006) já alertava, as estratégias conservadoras podem conduzir a um social refilantropizado, despolitizado e despublicizado. No caso específico de Mossoró, a duplicidade de instituições públicas que atuam com a assistência social merece maior cautela, como também a pouca atenção da gestão pública para com a LOAS e a PNAS/SUAS, que induz à propagação de instituições e organizações não-governamentais no trato com o social de forma focalizada e pontual. Assim sendo, chamamos a atenção para a importância de se ter como parâmetro as experiências de implementação que antecederam a atual política de assistência social, como forma de não incorrermos nos mesmos equívocos, mas sim de superá-los e evitá-los. Afora os equívocos, é salutar a ampliação de experiências exitosas no sentido de potencializá-las, tais como: o controle social pelos conselhos, seleção regular de equipe técnica efetiva e qualificada, acesso da população aos processos avaliativos, principalmente através das conferências, dentre outros. 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APÊNDICES APÊNDICE I ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA OS IMPLEMENTADORES 1) Desde quando conhece a PNAS? 2) Os demais profissionais conhecem a PNAS? 3) Já possuía experiência com a área de assistência social? 4) Houve alguma capacitação antes de atuar na política de assistência social? 5) Quais programas, atividades e ações foram previstos? 6) As atividades planejadas foram viabilizadas conforme o previsto? 7) Quais os programas, atividades e ações que estão sendo desenvolvidos no CRAS ( e o PAIF)? 8) Houve decisões que se distanciaram daquele determinado nacionalmente? 9)O orçamento previsto é correlato à execução orçamentária? 10) Os implementadores têm relativa autonomia em relação ao que está orçado (autonomia sobre processo decisório)?   4XDO R ³SHVR´ GH GHFLVmR GRV LPSOHPHQWDGRUHV" e VLJQLILFDWLYR RX DSHQDV ³H[HFXWDP´RTXHYHPGHWHUPLQDGR" 12) Há prioridades em determinadas atividades? 13) Existe um acompanhamento sistemático das atividades dos CRAS? 14) Há um cronograma integrado de atividades entre os diferentes profissionais (assistentes sociais, psicólogos, educadores)? (Se afirmativo, tem contribuído para a implementação da PNAS?) 15) Qual a relação dos programas, das atividades e ações com outros programas sociais existente no município? 16) Que tipo de práticas informais tem importância para a implementação? 10) Quais as mudanças que ocorreram ao longo da implementação? x Concurso para lotação nos CRAS x Aumento da equipe do CRAS x Aumento da demanda x Aumento de programas, serviços etc. APÊNDICE II ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA O GESTOR 1) Qual a trajetória da LOAS até a implementação no município de Mossoró (excesso de pontos de decisão)? 2) O Conselho Municipal de Assistência Social, o Fundo de Assistência Social e o Plano de Assistência Social estão organizados conforme a legislação? 3) Qual a relação que o município mantém com a esfera estadual? 4) Quais as atividades desenvolvidas nos CRAS e a relação com os programas sociais? Os previstos já foram viabilizados? 5) O orçamento é correlato à sua execução? 6) Os gestores e implementadores têm relativa autonomia no que se refere ao que está orçado (autonomia sobre processo decisório)? 7) Qual o compromisso da esfera estadual? 8) Quais as prioridades elencadas inicialmente para os CRAS? 9) Existe um acompanhamento sistemático das atividades dos CRAS? 10) Os implementadores conhecem a PNAS? Há alguma preparação prévia? ANEXOS ANEXO I TIPOS E NÍVEIS DE GESTÃO DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL O SUAS comporta quatro tipos de gestão: dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União. 1 Gestão dos municípios No caso da Gestão Municipal, três níveis são possíveis: inicial, básica e plena. I. Gestão Inicial Os municípios que não se habilitarem à gestão plena ou à básica receberão recursos da União, conforme série histórica, transformados em Piso Básico Transição e Piso de Transição de Média Complexidade e Piso de Alta Complexidade I, conforme HVWDEHOHFLGR QR LWHP ³&ULWpULR GH WUDQVIHUrQFLD´GHVWD1RUPDSRULQWHUPpGLRGR)XQGR Nacional de Assistência Social. Requisitos da Gestão Inicial: a) atender aos requisitos previstos no art. 30 e seu parágrafo único da LOAS, incluído pela Lei nº 9.720/98; b) alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social para as ações de Proteção Social Básica. Responsabilidades da Gestão Inicial: a) municiar e manter atualizadas as bases de dados dos subsistemas e aplicativos da REDE SUAS, componentes do Sistema Nacional de Informação; b) inserir no Cadastro Único as famílias em situação de maior vulnerabilidade social e risco, conforme critérios do Programa Bolsa Família (Lei nº 10.836/04); c) preencher o plano de ação no sistema SUAS-WEB e apresentar o relatório de gestão como forma de prestação de contas. Incentivos da Gestão Inicial: a) receber recursos para Erradicação do Trabalho Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, conforme critérios estabelecidos nesta Norma; b) receber o Piso Básico de Transição, Piso de Transição de Média Complexidade e Piso de Alta Complexidade I, conforme estabelecido nRLWHP³&ULWpULRGHWUDQVIHUrQFLD´GHVWD Norma. II. Gestão Básica Nível em que o município assume a gestão da proteção social básica na Assistência Social, devendo o gestor, ao assumir a responsabilidade de organizar a proteção básica em seu município, prevenir situação de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições. Por isso, deve responsabilizar-se pela oferta de programas, projetos e serviços socioassistenciais que fortaleçam vínculos familiares e comunitários que promovam os beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e transferência de renda e que vigiem direitos violados no território. O cumprimento desses pressupostos exige que o gestor preencha os seguintes requisitos, assuma as seguintes responsabilidades e receba os seguintes incentivos. Requisitos da Gestão Básica: a) atender aos requisitos previstos no art. 30 e seu parágrafo único da LOAS, incluído pela Lei nº 9.720/98; b) alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social, como Unidade Orçamentária, para as ações de Proteção Social Básica; c) estruturar Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), de acordo com o porte do município, em áreas de maior vulnerabilidade social, para gerenciar e executar ações de proteção básica no território referenciado, conforme critério abaixo: x Pequeno Porte I ± mínimo de 1 CRAS para até 2.500 famílias referenciadas; x Pequeno Porte II ± mínimo de 1 CRAS para até 3.500 famílias referenciadas; x Médio Porte ± mínimo de 2 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; x Grande Porte ± mínimo de 4 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; x Metrópoles ± mínimo de 8 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; d) manter estrutura para recepção, identificação, encaminhamento, orientação e acompanhamento dos beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais, com equipe profissional composta por, no mínimo, um (01) profissional de serviço social; e) apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de beneficiários do BPC, conforme sua capacidade de gestão, contendo ações, prazos e metas a serem executadas, articulando-as às ofertas da Assistência Social e as demais políticas pertinentes, dando cumprimento ainda ao art. 24 da LOAS. f) garantir a prioridade de acesso nos serviços da proteção social básica, de acordo com suas necessidades, às famílias e seus membros beneficiários do Programa de Transferência de Renda, instituído pela Lei nº 10.836/04; g) realizar diagnóstico de áreas de risco e vulnerabilidade social; h) os Conselhos (CMAS, CMDCA e CT) devem estar em pleno funcionamento; i) ter, como responsável, na Secretaria Executiva do CMAS, profissional de nível superior, sendo que, para os municípios pequenos, portes I e II, o profissional poderá ser compartilhado com o órgão gestor. Responsabilidades da Gestão Básica: a) alimentar e manter atualizadas as bases de dados dos subsistemas e aplicativos da REDE SUAS, componentes do sistema nacional de informação; b) inserir no Cadastro Único as famílias em situação de maior vulnerabilidade social e risco, conforme critérios do Programa Bolsa Família (Lei nº 10.836/04); c) participar da gestão do BPC, integrando-o à Política de Assistência Social do município, garantido o acesso às informações sobre os seus beneficiários; d) participar das ações regionais e estaduais, pactuadas no âmbito do SUAS, quando sua demanda, porte e condições de gestão o exigirem e justificarem, visando assegurar aos seus cidadãos o acesso aos serviços de média e/ou alta complexidade; e) instituir plano de acompanhamento, monitoramento e avaliação das ações de proteção social na rede própria e na rede prestadora de serviços, em articulação com o sistema estadual e de acordo com o sistema federal, pautado nas diretrizes da PNAS/2004; f) identificar e reconhecer, dentre todas as entidades inscritas no Conselho Municipal de Assistência Social, aquelas que atendem aos requisitos definidos por esta Norma para o estabelecimento do vínculo SUAS; g) preencher o Plano de Ação no sistema SUAS-WEB e apresentar o Relatório de Gestão como forma de prestação de contas; h) elaborar Relatório de Gestão. Incentivos da Gestão Básica: a) receber o Piso Básico Fixo e Piso Básico de Transição, definindo a rede prestadora de serviços, respectivo custeio e os critérios de qualidade, tendo em vista as diretrizes definidas em âmbito nacional; b) receber recursos para Erradicação do Trabalho Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, conforme critérios estabelecidos nesta Norma; c) receber os recursos já repassados pela série histórica na média e alta complexidade, transformados em Piso de Transição da Média Complexidade e o Piso de Alta Complexidade I; d) proceder, mediante avaliação de suas condições técnicas, à habilitação de pessoas idosas e pessoas com deficiência, candidatas ao benefício, mediante realização de avaliação social de ambos os segmentos e encaminhamento em seguida ao INSS; e) receber recursos do Fundo Nacional da Assistência Social para as ações de revisão do BPC; f) participar de programas de capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e da rede prestadora de serviços promovidos pelo Estado e pela União. III. Gestão Plena Nível em que o município tem a gestão total das ações de Assistência Social, sejam elas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social, mediante repasse fundo a fundo, ou que cheguem diretamente aos usuários, ou, ainda, as que sejam provenientes de isenção de tributos, em razão do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistência Social ± CEAS. O gestor, ao assumir a responsabilidade de organizar a proteção social básica e especial em seu município, deve prevenir situações de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, além de proteger as situações de violação de direitos ocorridas em seu município. Por isso deve responsabilizar-se pela oferta de programas, projetos e serviços que fortaleçam vínculos familiares e comunitários, que promovam os beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e transferência de renda; que vigiem os direitos violados no território; que potencializem a função protetiva das famílias e a auto organização e conquista de autonomia de seus usuários. O cumprimento desses pressupostos exige que o gestor preencha requisitos, assuma responsabilidades e receba incentivos, conforme abaixo elencados. Requisitos da Gestão Plena: a) atender aos requisitos previstos no art. 30 e seu parágrafo único da LOAS, incluído pela Lei nº 9.720/98; b) alocar e executar recursos financeiros próprios no Fundo de Assistência Social, como unidade orçamentária, para as ações de Proteção Social Básica e Especial e as provisões de benefícios eventuais; c) estruturar Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), de acordo com o porte do município, em áreas de maior vulnerabilidade social, para gerenciar e executar ações de proteção básica no território referenciado, conforme critérios abaixo: x Pequeno Porte I ± mínimo de 1 CRAS para até 2.500 famílias referenciadas; x Pequeno Porte II ± mínimo de 1 CRAS para até 3.500 famílias referenciadas; x Médio Porte ± mínimo de 2 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; x Grande Porte ± mínimo de 4 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; x Metrópoles ± mínimo de 8 CRAS, cada um para até 5.000 famílias referenciadas; d) estruturar a Secretaria Executiva nos Conselhos Municipais de Assistência Social, com profissional de nível superior; e) manter estrutura para recepção, identificação, encaminhamento, orientação e acompanhamento dos beneficiários do BPC e dos Benefícios Eventuais, com equipe profissional composta por, no mínimo, um (01) profissional de serviço social; f) apresentar Plano de Inserção e Acompanhamento de beneficiários do BPC, selecionados conforme indicadores de vulnerabilidades, contendo ações, prazos e metas a serem executadas, articulando-as às ofertas da Assistência Social e as demais políticas pertinentes, dando cumprimento ainda ao art. 24 da LOAS; g) realizar diagnóstico de áreas de vulnerabilidade e risco, a partir de estudos e pesquisas realizadas por instituições públicas e privadas de notória especialização (conforme a Lei nº 8.666, de 21/06/1993); h) cumprir pactos de resultados, com base em indicadores sociais comuns previamente estabelecidos; i) garantir a prioridade de acesso nos serviços da proteção social básica e/ou especial, de acordo com suas necessidades, às famílias e seus membros beneficiários do Programa de Transferência de Renda instituído pela Lei nº 10.836/04; j) instalar e coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliação das ações da Assistência Social por nível de proteção básica e especial, em articulação com o sistema estadual, validado pelo sistema federal; k) declarar capacidade instalada na proteção social especial de alta complexidade, a ser co- financiada pela União e Estados, gradualmente, de acordo com os critérios de partilha, de transferência e disponibilidade orçamentária e financeira do FNAS; l) os Conselhos (CMAS, CMDCA e CT) devem estar em pleno funcionamento; m) ter, como responsável, na Secretaria Executiva do CMAS, profissional de nível superior; n) que o gestor do fundo seja nomeado e lotado na Secretaria Municipal de Assistência Social ou congênere; o) elaborar e executar a política de recursos humanos, com a implantação de carreira para os servidores públicos que atuem na área da Assistência Social. Responsabilidades de Gestão Plena: a) identificar e reconhecer, dentre todas as entidades inscritas no Conselho Municipal de Assistência Social, aquelas que atendem aos requisitos definidos por esta Norma para o estabelecimento do vínculo SUAS; b) ampliar o atendimento atual dos Centros de Referência Especializados de Assistência Social, voltados às situações de abuso, exploração e violência sexual a crianças e adolescentes para ações mais gerais de enfrentamento das situações de violação de direitos relativos ao nível de proteção social especial de média complexidade; c) alimentar e manter atualizadas as bases de dados dos subsistemas e aplicativos da REDE SUAS, componentes do sistema nacional de informação; d) Inserir, no Cadastro Único, as famílias em situação de vulnerabilidade social e risco conforme critérios do programa Bolsa Família (Lei nº 10.836/04); e) participar da gestão do BPC, integrando-o à Política de Assistência Social do município, garantido o acesso às informações sobre os seus beneficiários; f) executar programas e/ou projetos de promoção da inclusão produtiva e promoção do desenvolvimento das famílias em situação de vulnerabilidade social; g) instalar e coordenar o sistema municipal de monitoramento e avaliação e estabelecer indicadores de todas as ações da Assistência Social por nível de proteção básica e especial, em articulação com o sistema estadual, validado pelo sistema federal; h) preencher o Plano de Ação no sistema SUAS-WEB e apresentar o Relatório de Gestão como forma de prestação de contas; i) implantar, em consonância com a União e Estados, programas de capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de serviços, observados os planos de Assistência Social; j) prestar os serviços de proteção social especial. No caso de municípios de pequeno porte I e pequeno porte II e municípios de médio porte, os serviços poderão ser ofertados de forma regionalizada com co-financiamento dos mesmos; k) estabelecer pacto de resultados com a rede prestadora de serviços, com base em indicadores sociais comuns, previamente estabelecidos, para serviços de proteção social básica e especial. Incentivos da Gestão Plena: a) receber os Pisos de Proteção Social estabelecidos nesta Norma, definindo a rede prestadora de serviços e respectivo custeio, obedecidos os critérios de qualidade, que serão definidos em norma de serviços; b) receber recursos para Erradicação do Trabalho Infantil e para Combate do Abuso e da Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, conforme critérios estabelecidos nesta Norma; c) receber os recursos já repassados pela série histórica na média e alta complexidade, transformados em Piso de Transição da Média Complexidade e Piso de Alta Complexidade I; d) participar da partilha dos recursos relativos aos programas e projetos voltados a Promoção da Inclusão Produtiva; e) proceder à habilitação de pessoas idosas e pessoas com deficiência, candidatas ao BPC, mediante a realização de avaliação social de ambos os segmentos, podendo, ainda, após avaliação das condições técnicas do município, realizar a aferição de renda, análise e processamento do requerimento e encaminhamento em seguida ao INSS; f) celebrar ajuste diretamente com a União para consecução das ações pertinentes à revisão do BPC; g) participar de programas de capacitação de gestores, profissionais, conselheiros e da rede prestadora de serviços promovidos pelos Estados e pela União ANEXO II CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL V Conferência Nacional de Assistência Social Estratégias e Metas para Implementação da Política de Assistência Social no Brasil Brasília, 8/12/2005 10 direitos socioassistenciais 1. Todos os direitos de proteção social de assistência social consagrados em Lei para todos: Direito, de todos e todas, de usufruírem dos direitos assegurados pelo ordenamento jurídico brasileiro à proteção social não contributiva de assistência social efetiva com dignidade e respeito. 2. Direito de eqüidade rural-urbana na proteção social não contributiva: Direito, do cidadão e cidadã, de acesso às proteções básica e especial da política de assistência social, operadas de modo articulado para garantir completude de atenção, nos meios rural e urbano. 3. Direito de eqüidade social e de manifestação pública: Direito, do cidadão e da cidadã, de manifestar-se, exercer protagonismo e controle social na política de assistência social, sem sofrer discriminações, restrições ou atitudes vexatórias derivadas do nível pessoal de instrução formal, etnia, raça, cultura, credo, idade, gênero, limitações pessoais. 4. Direito à igualdade do cidadão e cidadã de acesso à rede sócioassistencial: Direito à igualdade e completude de acesso nas atenções da rede sócioassistencial, direta e conveniada, sem discriminação ou tutela, com oportunidades para a construção da autonomia pessoal dentro das possibilidades e limites de cada um. 5. Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e continuidade: Direito, do usuário e usuária, da rede sócioassistencial, à escuta, ao acolhimento e de ser protagonista na construção de respostas dignas, claras e elucidativas, ofertadas por serviços de ação continuada, localizados próximos à sua moradia, operados por profissionais qualificados, capacitados e permanentes, em espaços com infra- estrutura adequada e acessibilidade, que garantam atendimento privativo, inclusive, para os usuários com deficiência e idosos. 6. Direito em ter garantida a convivência familiar, comunitária e social: Direito, do usuário e usuária, em todas as etapas do ciclo da vida a ter valorizada a possibilidade de se manter sob convívio familiar, quer seja na família biológica ou construída, e à precedência do convívio social e comunitário às soluções institucionalizadas. 7. Direito à Proteção Social por meio da intersetorialidade das políticas públicas: Direito, do cidadão e cidadã, à melhor qualidade de vida garantida pela articulação, intersetorial da política de assistência social com outras políticas públicas, para que alcancem moradia digna trabalho, cuidados de saúde, acesso à educação, à cultura, ao esporte e lazer, à segurança alimentar, à segurança pública, à preservação do meio ambiente, à infraestrutura urbana e rural, ao crédito bancário, à documentação civil e ao desenvolvimento sustentável. 8. Direito à renda: Direito, do cidadão e cidadã e do povo indígena, à renda individual e familiar, assegurada através de programas e projetos intersetoriais de inclusão produtiva, associativismo e cooperativismo, que assegurem a inserção ou reinserção no mercado de trabalho, nos meios urbano e rural. 9. Direito ao co-financiamento da proteção social não contributiva: Direito, do usuário e usuária, da rede sócioassistencial a ter garantido o cofinanciamento estatal ± federal, estadual, municipal e Distrito Federal ± para operação integral, profissional, contínua e sistêmica da rede sócioassistencial nos meios urbano e rural. 10. Direito ao controle social e defesa dos direitos sócio-assistenciais: Direito, do cidadão e cidadã, a ser informado de forma pública, individual e coletiva sobre as ofertas da rede sócioassistencial, seu modo de gestão e financiamento; e sobre os direitos sócioassistenciais, os modos e instâncias para defendê-los e exercer o controle social, respeitados os aspectos da individualidade humana, como a intimidade e a privacidade. ANEXO III MUNICÍPIOS DO RN PARTICIPANTES DO PROGRAMA COMUNIDADE SOLIDÁRIA ANEXO IV VARIÁVEIS QUE QUALIFICAM A VULNERABILIDADE SOCIAL Para efeito dessa NOB/SUAS, a construção do conceito de vulnerabilidade social fundamenta-se na PNAS/2004, que define o público alvo da assistência social. Assim, considera-se como população vulnerável o conjunto de pessoas residentes que apresentam pelo menos uma das características abaixo: VARIÁVEIS FONTE ANO Famílias que residem em domicílio com serviços de infra-estrutura inadequados. Conforme definição do IBGE, trata-se dos domicílios particulares permanentes com abastecimento de água proveniente de poço ou nascente ou outra forma, sem banheiro e sanitário ou com escoadouro ligado à fossa rudimentar, vala, rio, lago, mar ou outra forma e lixo queimado, enterrado ou jogado em terreno baldio ou logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino e mais de 2 moradores por dormitório. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família com renda familiar per capita inferior a um quarto de salário mínimo. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com pessoas de 0 a 14 anos e responsável com menos de 4 anos de estudo. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família na qual há uma chefe mulher, sem cônjuge, com filhos menores de 15 anos e ser analfabeta. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família na qual há uma pessoa com 16 anos ou mais, desocupada (procurando trabalho) com 4 ou menos anos de estudo. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família na qual há uma pessoa com 10 a 15 anos que trabalhe. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família no qual há uma pessoa com 4 a 14 anos que não estude. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com pessoas de 60 anos ou mais. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) Família com renda familiar per capita inferior a meio salário mínimo, com uma pessoa com deficiência. IBGE, Censo Demográfico PNAD 2000 (2001 em diante) A combinação dessas características comporá a Taxa de Vulnerabilidade Social em um determinado território. ANEXO V GABINETE DO MINISTRO Edição número 166 de 29 de agosto 2005 PORTARIA Nº 442, DE 26 DE AGOSTO DE 2005 Regulamenta os Pisos da Proteção Social Básica estabelecidos pela Norma Operacional Básica - NOB/ SUAS, sua composição e as ações que financiam. O MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME, no uso de suas atribuições legais, conferidas pelos art. 27 da Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, inciso XIII do art. 19 da Lei n.º 8.742, de 7 de dezembro de 1993, art. 1º do Anexo I do Decreto n.º 5.074, de 11 maio de 2004, Decreto n.º 5.085, de 19 de maio de 2004, e art. 5º do Decreto n.º 2.529, de 25 de março de 1998 e: Considerando a Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, que aprova a Política Nacional de Assistência Social - PNAS, a qual institui o Sistema Único da Assistência Social - SUAS; Considerando a Resolução nº 130, de 15 de julho de 2005, do Conselho Nacional de Assistência Social - CNAS, que aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social - NOB/SUAS; Considerando a necessidade apontada pela NOB/SUAS de regulação específica para os Pisos de Proteção Social Básica definidos na referida Norma; e Considerando a disponibilidade orçamentária e financeira do Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS para o exercício de 2005 e a previsão de conformação dos orçamentos posteriores, com base nos dispositivos emanados pela NOB/SUAS, resolve: Art. 1º Os Pisos Básicos consistem em valor básico de co-financiamento federal, em complementaridade aos financiamentos estaduais, municipais e do Distrito Federal, destinados ao custeio dos serviços e ações socioassistenciais continuadas de Proteção Social Básica do SUAS, e compreendem: I - o Piso Básico Fixo, destinado exclusivamente ao custeio do atendimento à família e seus membros, por meio dos serviços do Programa de Atenção Integral à Família - PAIF nos Centros de Referência da Assistência Social - CRAS - ³&DVDGDV)DPtOLDV´HSHODVDo}HVFRPSOHPHQWDUHV ao Programa Bolsa Família - PBF; II - o Piso Básico de Transição, destinado à continuidade das ações atualmente financiadas; III - o Piso Básico Variável, destinado a incentivar ações da Proteção Social Básica. Art. 2º Os valores referentes aos Pisos Básicos serão transferidos aos municípios e ao Distrito Federal de forma regular e automática do Fundo Nacional de Assistência Social aos Fundos Municipais de Assistência Social e Fundo de Assistência Social do Distrito Federal. Art. 3º O Piso Básico Fixo é calculado, conforme a NOB/SUAS, pelo custo médio anual referente aos serviços do PAIF (CS), dividido pelo número de famílias referenciadas no território, conforme porte dos municípios e Distrito Federal (FR) e dividido pelo número de meses do ano (MA). § 1º Até que se viabilize o piso composto com a participação das três esferas de governo, o Piso Básico Fixo (PBF) será calculado tendo como base o repasse anual atualmente praticado pelo FNAS para os serviços do PAIF (CS), dividido pelo número de famílias referenciadas no território (FR) e dividido pelo número de meses do ano (MA). § 2º O valor pago por família referenciada é de R$1,80 (um real e oitenta centavos) por mês. Art. 4º O Piso Básico Fixo financia as seguintes ações dos serviços prestados pelo PAIF (Programa de Atenção Integral à Família), ofertados exclusivamente pelos CRAS - ³&DVD GDV )DPtOLDV´ I - entrevista familiar; II - visitas domiciliares; III- palestras voltadas à comunidade ou à família, seus membros e indivíduos; IV - grupos: oficinas de convivência e de trabalho socioeducativo para as famílias, seus membros e indivíduos; ações de capacitação e inserção produtiva; V - campanhas socioeducativas; VI - encaminhamento e acompanhamento de famílias e seus membros e indivíduos; VII - reuniões e ações comunitárias; VIII - articulação e fortalecimento de grupos sociais locais; IX - atividades lúdicas nos domicílios com famílias em que haja criança com deficiência; X - produção de material para capacitação e inserção produtiva, para oficinas lúdicas e para campanhas socioeducativas, tais como vídeos, brinquedos, materiais pedagógicos e outros destinados aos serviços sócio-assistenciais; XI - deslocamento da equipe para atendimento de famílias em comunidades quilombolas, indígenas, em calhas de rios e em zonas rurais. § 1º O plantão de atendimento às famílias poderá ser financiado com o Piso Básico Fixo, ainda que não ofertado nos CRAS - ³&DVDVGDV)DPtOLDV´ § 2º O Piso Básico Fixo poderá financiar, de modo complementar e exclusivamente no território de abrangência do CRAS - ³&DVDGDV)DPtOLDV´DUHGHVRFLRDVVLVWHQFLDOSDUDGHVHQYROYLPHQWRGDV seguintes ações, voltadas a indivíduos e membros vulneráveis das famílias referenciadas: I - grupos de convivência e sociabilidade geracionais e intergeracionais, para crianças, adolescentes, jovens e idosos; II - atividades lúdicas para crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos, que visem a estimulação das crianças, o fortalecimento de laços familiares e a interação entre a criança e os demais membros da família e da comunidade; III - implementação das ações de capacitação e inserção produtiva; IV - ações complementares de promoção da inclusão produtiva para beneficiários do Programa Bolsa Família - PBF e do Benefício de Prestação Continuada - BPC; § 3º É vedada a utilização do Piso Básico Fixo para o financiamento de benefícios eventuais. § 4º Os serviços financiados pelo Piso Básico Fixo deverão ser organizados em rede e incluir as pessoas com deficiência, de modo a inseri-las nas diversas ações ofertadas. § 5º As ações financiadas pelo Piso Básico Fixo serão consideradas ações complementares ao Programa Bolsa Família - PBF, quando destinadas aos seus beneficiários. Art. 5º O Piso Básico de Transição visa a manutenção dos valores e dos Serviços de Ação Continuada - Rede SAC, atualmente financiados pelo FNAS, nas seguintes ações de Proteção Social Básica: I - Jornada Integral - JOI e Jornada Parcial - JOPA para crianças de 0 (zero) a 6 (seis) anos e Ações Socioeducativas de Apoio à Família de crianças de 0 (zero) a 6(seis) anos - ASEF; II - Centros e Grupos de Convivência para Idosos. Parágrafo único A incorporação do Piso Básico de Transição aos pisos fixo e variável deverá obedecer ao disposto na NOB/SUAS e em regulação específica. Art. 6° Os recursos destinados ao co-financiamento das modalidades Jornada Integral - JOI, Jornada Parcial - JOPA e Ações Socioeducativas de Apoio à Família - ASEF, desenvolvidas pelas creches e pré-escolas, deverão continuar a garantir o atendimento às crianças de 0 a 6 anos, nas formas atualmente vigentes, até que as propostas de transição sejam reguladas em portarias específicas, conforme previsto na Norma Operacional Básica NOB/SUAS. Parágrafo único. No atendimento à criança, deve ser priorizado o grupo etário de 0 (zero) a 3 (três) anos integrante de famílias vulnerabilizadas pela pobreza ou situação de risco pessoal e social, tais como crianças desnutridas, vítimas de abandono, violência e maus tratos, e crianças com deficiência. Art. 7º O Piso Básico Variável é composto por recursos novos ou remanejados e destina-se ao co- financiamento de incentivos ao desenvolvimento das ações de Proteção Social Básica, nos termos da NOB/SUAS: I - ações socioeducativas do Projeto Agente Jovem, conforme Portaria nº 879, de 03 de dezembro de 2001, e alterações posteriores; II - ações definidas como prioridades nacionalmente identificadas e pactuadas entre os entes federados e deliberadas pelo CNAS. § 1º As ações de revisão do Benefício de Prestação Continuada - PBC compõem o Piso Básico Variável quando realizadas diretamente pelos municípios em Gestão Plena, conforme estabelece a NOB/SUAS. § 2º As ações socioeducativas do Projeto Agente Jovem financiadas com os recursos do Piso Básico Variável excluem o valor da Bolsa, que continuará sendo repassada sob essa forma, de acordo com a Portaria MPAS/SEAS nº 879, de 3 de dezembro de 2001. Art. 8º O item 6 do Anexo I da Portaria MPAS/SEAS nº 879 de 3 de dezembro de 2001, que estabelece as normas e diretrizes do Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, passD D YLJRUDU FRP D VHJXLQWH UHGDomR ³2 ILQDQFLDPHQWR GR SURMHWR p IHLWR FRP participação das três esferas de governo, em regime de co-financiamento. O governo federal investe: - Bolsa Agente Jovem - R$65,00 jovem/mês, desde que o jovem tenha cumprido o disposto no item 9.3. - Ações sócio-educativas complementares à Bolsa Agente Jovem - R$458,33 (quatrocentos e cinqüenta e oito reais e trinta e três centavos) mês por grupo de até 25 jovens. A ação socioeducativa configura-se como piso básico variável, definLGRQD12%68$6´ Art. 9º - No ano de 2005, e exclusivamente para os municípios que ainda têm parcelas a receber referentes à Ação Socioeducativa, os respectivos valores serão repassados na forma atualmente praticada, ou seja, em até quatro parcelas de R$1.375,00 (hum mil e trezentos e setenta e cinco reais) cada. Art. 10 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação. PATRUS ANANIAS ANEXO VI ANEXO VII Organograma dos quatro eixos que compõem o Programa Fome Zero Acesso à alimentação Geração de renda FOME ZERO Fortalecimento da Articulação, mobilização e agricultura familiar controle social Trata-se de uma estratégia para assegurar o direito humano à alimentação, possui uma ação integrada entre vários ministérios71, tendo à sua frente o MDS, como também, uma articulação entre união, estados e municípios. Eixo I: Acesso à alimentação Com transferência de renda: x Bolsa Família Com programas de alimentação e nutrição: x Alimentação Escolar (PNAE) x Alimentos a grupos populacionais específicos x Cisternas x Restaurantes populares x Bancos de alimentos x Agricultura urbana/Hortas comunitárias x Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan) x Distribuição de vitamina A (Vitamina A+) x Distribuição de ferro (Saúde de Ferro) x Alimentação e nutrição de povos indígenas x Educação alimentar, nutricional e para consumo x Alimentação Saudável/Promoção de Hábitos Saudáveis Com incentivos fiscais: x Alimentação do trabalhador (PAT) Com redução de tributos: x Desoneração da cesta básica de alimentos 71 Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério da Saúde; Ministério da Educação; Ministério da Agricultura; Pecuária e Abastecimento; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério da Integração Nacional; Ministério do Meio Ambiente; Ministério da Justiça; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; e o Ministério da Fazenda (BRASIL/MDS, 2009). Eixo II: Geração de renda x Qualificação social e profissional x Economia solidária e inclusão produtiva x Consórcio de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) x Organização produtiva de comunidades (Produzir) x Desenvolvimento de cooperativas de catadores x Microcrédito produtivo orientado Eixo III: Fortalecimento da agricultura familiar x Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) x Garantia-Safra x Seguro da Agricultura Familiar x Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) Eixo IV: Articulação, mobilização e controle social x Casa das Famílias ± Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) x Mobilização social e educação cidadã x Capacitação de agentes públicos e sociais x Mutirões e doações x Parcerias com empresas e entidades x Controle social ± conselhos da área social